Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 105 par. 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zastępcy Dyrektora W. Parku Narodowego od decyzji Starosty S. z dnia 6 grudnia 2000 r. (...) udzielającej Magdalenie i Jarosławowi G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją zewnętrzną lokalną kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki oraz budynku składowo-magazynowego na działce nr 35/6 położonej we wsi R.R. gmina K., Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku Magdaleny i Jarosława G. w sprawie wydania pozwolenia na budowę powyższej inwestycji Starosta S. udzielił takiego pozwolenia decyzją z dnia 6 grudnia 2000 r. (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że spełnia ono wymagania decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2002 r. (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Od decyzji z dnia 6 grudnia 2000 r. odwołał się Zastępca Dyrektora W. Parku Narodowego. Odwołujący się zarzucił, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 20 i art. 32 Prawa budowlanego oraz art. 36 ustawy o ochronie przyrody, zaś organ I instancji bezkrytycznie przyjął przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację projektową pomimo, że nie została uzgodniona z W. Parkiem Narodowym, w zakresie usytuowania omawianej inwestycji na działce nr 35/6.
O fakcie, że nieruchomość ta położona jest w otulinie W. Parku Narodowego skarżący poinformował Wojewodę P. w piśmie z dnia 3 stycznia 2003 r. (...).
Organ II instancji podejmując decyzję uwzględnił, co następuje.
Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest ustalenie, czy osoba wnosząca odwołanie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 w związku z art. 127 par. 1 Kpa. Przepis art. 127 par. 1 stanowi bowiem, iż "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Zatem odwołanie może jedynie wnieść strona postępowania.
Organ I instancji prowadząc postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie uznał W. Parku Narodowego za stronę postępowania. Przeprowadzone postępowanie odwoławcze potwierdziło, iż odwołujący się, tj. Zastępca Dyrektora W. Parku Narodowego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa i z tego też tytułu nie ma legitymacji do wniesienia odwołania.
Przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm./ przewidują, że organem administracji w zakresie ochrony przyrody jest m.in. wojewoda. Zadania i kompetencje wojewody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Z tego też względu w przypadku budowy lub rozbudowy obiektu, na którą wymagane jest pozwolenie, uzgodnienia dokonywane są z dyrektorem parku narodowego, w oparciu o ustalenia art. 36 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy. Wydanie więc pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu na terenie parku narodowego uzgadniane jest w trybie art. 106 Kpa. Przepisy tego artykułu stanowią, że zajęcie stanowiska przez inny organ - w tym przypadku Dyrektora W. Parku Narodowego - powinno być wyrażone w formie postanowienia, na które służy zażalenie i dotyczy to wyłącznie pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń na obszarach parków narodowych i rezerwatów przyrody, a nie w otulinie parków. Skoro więc Dyrektor W. Parku Narodowego wykonuje zadania i kompetencje wojewody na terenie parku, to tym samym jest organem współdziałającym i z tego też tytułu nie przysługuje mu status strony.
Stanowisko takie prezentuje też Naczelny Sąd Administracyjny /wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93 - Wokanda 1994 nr 6 str. 34/, stwierdzając że organ współdziałający "w wykonywaniu ustawowego obowiązku nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym działając władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postępowania".
To, że W. Park Narodowy nie jest stroną w pełni odnosi się więc również do sytuacji, gdy tak jak w tym przypadku organ architektoniczno-budowlany prowadzi postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu leżącego w otulinie parku narodowego. Przy czym takie rozwiązanie nie wymaga uzgodnienia z Dyrektorem W. Parku Narodowego, co potwierdził Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia 28 stycznia 2003 r. (...).
Brak przymiotu strony odwołującego się uniemożliwia organowi architektoniczno-budowlanemu odniesienie się merytoryczne do podnoszonych w odwołaniu kwestii, gdyż istnieją przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W skardze na powyższą decyzję Dyrektor W. Parku Narodowego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 28 Kpa oraz art. 36 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skarżący przedstawił, co następuje: ustawa o ochronie przyrody przewiduje, iż wokół parku narodowego tworzy się strefę ochronną zabezpieczającą tereny parku przez zagrożeniami zewnętrznymi, tzw. otulinę. W związku ze szczególnym charakterem terenu otuliny, ustawodawca przyznał dyrektorowi parku narodowego prawo uzgodnienia planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny.
Otulina jest powoływana z myślą o pewnym porządku prawnym, a zatem dyrektor parku ma interes prawny uczestniczenia we wszystkich sprawach dotyczących zarówno samego parku, jak i jego strefy ochronnej, w tym w szczególności w sprawach pozwoleń budowlanych.
Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie dyrektor parku narodowego posiada interes prawny w sprawach dotyczących strefy ochronnej parku. Zabudowa otuliny realizowana bez możliwości jej kontroli przez dyrektora parku narodowego, może w sposób znaczący wpłynąć na funkcjonowanie i możliwości ochrony przyrody na terenie samego parku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując swoją argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ współdziałający "w wykonywaniu ustawowego obowiązku nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym działając władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postępowania" /wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. SA/Bk 237/01/. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyżej przedstawione stanowisko. A zatem organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wydawanie przewidzianych odrębnymi przepisami pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń, na obszarach, o których mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z wojewodą. Obszary, o których mowa w ust. 1, to parki narodowe i rezerwaty przyrody /zabrania się budowy w parku narodowym i rezerwacie przyrody/, a zatem ograniczenia te nie dotyczą otuliny parku.
Wbrew stanowisku dyrektora parku zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 36 ustawy o ochronie przyrody, ani przepisu art. 28 Kpa.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.