Uzasadnienie
W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec Przedsiębiorstwa Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego PZZ w S. Urząd Skarbowy w S. zajął 3 grudnia 1996 r. szereg przedmiotów służących do prowadzenia przez to przedsiębiorstwo działalności gospodarczej. 23 grudnia 1997 r. Bank Gospodarki Żywnościowej - Oddział Operacyjny w A. wystąpił do tego Urzędu o wyłączenie spod zajęcia wyposażenia Przedsiębiorstwa PZZ, które miało być wystawione na sprzedaż 29 grudnia 1997 r. z licytacji. W uzasadnieniu tego wniosku podano, iż zajęte mienie stanowi własność Banku Gospodarki Żywnościowej z tytułu jego przewłaszczenia na zabezpieczenie spłaty udzielonego PZZ kredytu bankowego.
Postanowieniem z 24 grudnia 1997 r. Urząd Skarbowy w S. stwierdził, iż żądanie Banku Gospodarki Żywnościowej wyłączenia spod zajęcia ruchomości zajętych 3 grudnia 1996 r. w Przedsiębiorstwie PZZ w S. zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu z art. 38 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bank był bowiem informowany o dokonanym zajęciu ruchomości bezpośrednio po dokonaniu tej czynności, a następnie w związku z ogłoszoną przez Urząd Skarbowy licytacją. Jako prawną podstawę tego postanowienia organ podał przepisy art. 123 i art. 124 Kpa w związku z art. 18 i art. 38 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na wymienione orzeczenie BGŻ - Oddział Operacyjny w A. wniósł zażalenie. Zarzucił w nim, iż dokonane przez Urząd Skarbowy w S. czynności egzekucyjne są nieważne, bowiem jeszcze 10 stycznia 1997 r. Sąd Rejonowy w S. wyznaczył do łącznego prowadzenia egzekucji sądowej i administracyjnej komornika sądowego. W tej sytuacji sprzedaż zajętych rzeczy, dokonana przez Urząd Skarbowy w trybie licytacji w dniach 29 i 30 grudnia 1997 r. rażąco narusza przepisy art. 38 par. 3 i art. 41 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący podał, że zajęte przedmioty 30 grudnia 1997 r. zostały wyłączone przez sędziego-komisarza z mocy upadłości PZZ. Bank podniósł również, iż błędne było zastosowanie w treści skarżonego postanowienia przepisu art. 38 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż wskazany w nim termin nie mógł być liczony od dnia uzyskania wiadomości o nieważnym - gdyż dokonanym przez nieuprawniony organ - zajęciu tych ruchomości.
Postanowieniem z dnia 9 lutego 1998 r. Izba Skarbowa w S. stwierdziła, iż zażalenie BGŻ na postanowienie z 24 grudnia 1997 r. jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 141 par. 1 Kpa zażalenia na postanowienia służą tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. Żaden zaś przepis nie dopuszcza zażalenia na postanowienie z 24 grudnia 1997 r. wydane przez Urząd Skarbowy w S. Na to ostatnie orzeczenie Bank Gospodarki Żywnościowej złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił w niej naruszenie przepisów art. 19, art. 123, art. 124 i art. 134 Kpa oraz art. 18, art. 38 i art. 41 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 773 par. 1 Kpc. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na tę skargę Izba Skarbowa w S. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Izby Skarbowej w S. uznające za niedopuszczalne zażalenie skarżącego Banku na postanowienie Urzędu Skarbowego w S., stwierdzające, że Bank ten wystąpił z wnioskiem o wyłączenie spod egzekucji zajętych przedmiotów po upływie czternastodniowego terminu. Treść tych postanowień określa też zakres rozstrzygnięcia Sądu. Wyrok Sądu rozstrzyga bowiem sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków tego naruszenia - zaskarżonym aktem lub zaskarżoną czynnością /art. 53 par. 2 w zw. z art. 16 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest więc ustalenie, czy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem /art. 21 powołanej wyżej ustawy o NSA/.
Postanowienie Urzędu Skarbowego w S. z 24 grudnia 1997 r. zostało oparte na przepisach art. 123 i art. 124 Kpa. Z pierwszego z nich wynika, iż organ administracyjny wydaje postanowienia w toku postępowania dotyczące poszczególnych kwestii wynikających z tego postępowania, nie rozstrzygając jednak o istocie sprawy. Uznając, iż skarżący Bank złożył wniosek o wyłączenie spod egzekucji po upływie terminu wynikającego z art. 38 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ organ pierwszej instancji stwierdził, iż żądanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Konsekwencją tego jest więc brak merytorycznego rozpoznania wniosku o wyłączenie.
Nie ustosunkowując się ani do zasadności samego wniosku o wyłączenie, ani też do prawidłowości ustaleń będących podstawą faktyczną postanowienia z 24 grudnia 1997 r. /bowiem nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania/, Sąd uznał, iż brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia Urzędu Skarbowego w S. z 24 grudnia 1997 r. Z powołanych przez organ pierwszej instancji przepisów art. 123 i art. 124 Kpa wcale nie wynika, iż stanowią one podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego, że wniosek o wyłączenie został złożony po terminie. Przepisów tych nie można rozumieć w taki sposób, iż pozwalają one rozstrzygać organowi administracyjnemu różne kwestie procesowe wynikające w toku postępowania, bez żadnych ograniczeń przedmiotowych. Przepis art. 123 Kpa ma charakter normy ogólnej, a podstawę do wydania postanowienia musi zawierać konkretny przepis proceduralny. Przykładem tego jest art. 134 Kpa stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia.
Gdyby do wydania postanowienia o takiej treści wystarczał tylko przepis art. 123 Kpa, to przepis art. 134 Kpa byłby zbędny. Na przyjęcie takiego wniosku nie pozwala założenie racjonalnego działania legislatora. Przepis art. 134 Kpa nie stanowi też prawnej podstawy do wydania kwestionowanego postanowienia, bowiem w żadnym wypadku nie można utożsamiać wniosku o wyłączenie spod egzekucji, wszczynającego odpowiednie postępowanie, z odwołaniem stanowiącym środek zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji.
Z przepisów nie wynika wprost, jakie konsekwencje prawne powoduje przekroczenie czternastodniowego terminu do wystąpienia do organu egzekucyjnego z żądaniem zwolnienia od egzekucji zajętej rzeczy lub prawa. Z przepisów art. 38-44 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednak, że w związku ze zgłoszonym żądaniem osoby trzeciej o wyłączenie spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego, z których prowadzi się egzekucję - organ wydaje albo postanowienie uwzględniające wniosek o wyłączenie, albo odmawiające wyłączenia. Nie ma przeszkód do uznania, że odmowa wyłączenia nastąpi zarówno wówczas, gdy składający wniosek nie wykaże jego merytorycznej zasadności, jak i wówczas, gdy złoży wniosek po upływie terminu z art. 38 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca posługuje się niejednokrotnie tzw. terminami prekluzyjnymi do dochodzenia roszczeń /np. roczny termin do żądania przywrócenia naruszenia posiadania z art. 344 par. 2 Kc/. Upływ tego terminu stanowi materialnoprawną przesłankę uwzględnioną z urzędu przez organ czy sąd rozpoznający sprawę. Przyjęcie takiego trybu postępowania w rozpoznawanej sprawie ma istotne prawne konsekwencje. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie organu administracyjnego w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa służy zażalenie. Odmowa taka otwiera też drogę do wytoczenia przed sądem powszechnym powództwa przeciwegzekucyjnego /art. 841 i art. 842 Kpc, art. 40 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Stanowisko zajęte w tej sprawie przez organy administracyjne pozbawiło skarżący Bank możliwości kontroli wydanego postanowienia przez organ drugiej instancji, co narusza podstawową zasadę proceduralną /art. 15 Kpa/. Argumenty te prowadzą do wniosku, iż wystąpienie przez osobę trzecią, roszczącą sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, po upływie terminu z art. 38 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji nie uzasadnia wydania przez organ postanowienia stwierdzającego, iż wniosek o wyłączenie został wniesiony po terminie. Fakt przekroczenia tego terminu powinien być uwzględniony przy merytorycznym rozpoznaniu wniosku w sprawie wyłączenia.
Należy więc uznać, iż postanowienie Urzędu Skarbowego w S. z 24 grudnia 1997 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Jest to podstawa do stwierdzenia jego nieważności i nieważności postanowienia organu drugiej instancji, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Dlatego orzeczono jak w sentencji.