Uzasadnienie
Prezydent B. decyzją z dnia 3 stycznia 2002 r. ustalił na wniosek "E.-T." Piotr Ż. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzykondygnacyjnego plus poddasze z usługami nieuciążliwymi i parkingami podziemnymi na samochody osobowe na działce Nr 516 położonej w B. (...) wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i zjazdem.
Odwołanie od decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej działki Zofia I. podnosząc, że plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "N.-M." określa, że jest to teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej o maksymalnej wysokości budynków dwie kondygnacje plus poddasze. Zabudowa wielorodzinna została przewidziana na tym terenie na zasadzie dopuszczenia, a nie równorzędnej funkcji. Priorytetową formą zabudowy jest budownictwo jednorodzinne. Wskazywała, że ze względu na powierzchnię działki i otoczenie nie mogą być spełnione warunki wynikające z rozporządzenia Ministra BGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., a zapisy zawarte w pkt 2 i 4 decyzji są zapisami formalnymi. Podniosła, że zapisy decyzji dotyczące wysokości budynku stwarzają możliwość swobodnej interpretacji i wykonania na poddaszu pomieszczeń na pobyt ludzi i w rzeczywistości zrealizowaniu budynku czterokondygnacyjnego.
Nadmieniła, że toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i w projekcie planuje się wyeliminowanie na tym terenie zapisów o budownictwie wielorodzinnym.
Zdaniem strony, projektowane zamierzenie nie jest dostosowane do istniejącej zabudowy, spowoduje odcięcie nasłonecznienia i przesłoni sąsiednie nieruchomości, a ponadto wprowadzi bałagan przestrzenny.
Wniosła o uchylenie decyzji i ustalenie, że na przedmiotowej działce może być realizowana zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza bądź szeregowa o maksymalnej wysokości dwie kondygnacje plus poddasze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku zainteresowanego stanowiły stosownie do art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "N.-M." w B. zatwierdzonego uchwałą Nr XLII/430/92 Rady Miejskiej w B. z dnia 23 listopada 1992 r. /Dz.Urz. Woj. B. nr 24 poz. 156/.
Faktem jest, że Rada Miejska B. podjęła z dniem 26 kwietnia 2000 r. uchwałę XXVl/317/2000 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "N.-M." w B. /rejon ul. K., P., H./. Z załącznika do tej uchwały wynika, że dotyczy on również działki Nr 516 położonej w B. (...). Plan ten nie został jednak dotychczas uchwalony (...).
Działka Nr 516, na której wnioskodawca projektuje realizację określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego położona jest w konturze oznaczonym na rysunku obowiązującego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części osiedla "N.-M." zatwierdzonego uchwałą Nr XLII/430/92 Rady Miejskiej w B. z dnia 23 listopada 1992 r. symbolem 38 Mn/W. Stosownie do ustaleń zamieszczonych na stronie 12 i 14 tekstu tego planu obszar o symbolu 38 Mn/W określony został jako teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniacza szeregowa o maksymalnej wysokości projektowanych budynków mieszkalnych 2 kondygnacje plus poddasze. Ustalenia planu stanowią także, że na tym terenie możliwa jest realizacja zabudowy wielorodzinnej. Określają również maksymalną wysokość projektowanych budynków mieszkalnych tej zabudowy - 3 kondygnacje plus poddasze.
Ponadto na terenach wyznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o symbolu Mn/W zakładają możliwość realizacji m. in. zabudowy usługowej w sposób nie kolidujący z funkcją mieszkaniową. Projektowane zamierzenie polegające na budowie na tym terenie obejmującym działkę Nr 516 budynku mieszkalnego wielorodzinnego 3 kondygnacyjnego plus poddasze, z usługami nieuciążliwymi i parkingami na samochody osobowe wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i zjazdem jest zgodne z tak sformułowanymi ustaleniami planu. Nie pozostaje również w sprzeczności z przepisami prawa. W tej sytuacji organ I instancji, stosownie do art. 43 cytowanej ustawy nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu należało stwierdzić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji, przede wszystkim ocenia zgodność projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu.
W postępowaniu tym nie bada się i nie ocenia zamierzenia w zakresie celowości jego realizacji na wskazanym terenie. Ustalenia planu są wiążące przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ administracji nie może orzekać wbrew tym ustaleniom.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna z mocy prawa - art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ nadmienił również, że przedmiotowa decyzja nie uprawnia wnioskodawcy do prowadzenia robót budowlanych. Nie rozstrzyga o szczegółowym usytuowaniu inwestycji, lecz stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Szczegółowe usytuowanie projektowanej inwestycji określi projekt budowlany, który podlegać będzie zatwierdzeniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero na etapie tego postępowania właściwy organ oceniać będzie czy spełnione zostały wymagania w zakresie warunków technicznych i czy obiekt budowlany i związane z nim urządzenia zostały zaprojektowane w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać tylko takie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tego rodzaju decyzji nie można określić warunków i wymagań, które nie wynikają z ustaleń planu czy też z innych przepisów prawa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Zofia I. podnosząc w niej, że wydanie zezwolenia na realizację budynku 3 kondygnacyjnego plus poddasze jest jawnym łamaniem art. 4 Prawa budowlanego, bowiem cała okolica zabudowana jest domami jednorodzinnymi. Wybudowanie czteropiętrowego budynku pozostanie w sprzeczności z dyspozycją tego artykułu, który stanowi o stopniowaniu wysokości zabudowy. Nadto nieokreślenie charakteru poddasza stwarza lukę prawną, która jest wykorzystywana na uczynienie go poddaszem użytkowym co w konsekwencji sprowadza się do realizacji budynku czterokondygnacyjnego, czego nie dopuszcza plan zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto podkreśliła, iż realizacja inwestycji, o której mowa w zaskarżonej decyzji prowadzi do sprzeczności interesów sąsiadów i mieszkańców pobliskich posesji, którzy budowali swoje domy na podstawie wydanych przez Urząd Miejski warunków zabudowy /lata 1992-1995/, w których nie było mowy o budownictwie wielorodzinnym. Wprowadzenie tego typu budownictwa w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych powoduje odebranie ich mieszkańcom intymności i komfortu zamieszkiwania.
Powołała się na wypowiedź Architekta Miejskiego /w innej decyzji z 12 maja 1999 r. oraz w lokalnej gazecie z dnia 27 kwietnia 2000 r./, w których krytycznie odnosi się on do zapisu planu miejscowego umożliwiającego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 Prawa budowlanego Kolegium podało, że dyrektywa zawarta w tym przepisie odnosi się wyłącznie do procesu projektowania inwestycji. Faktem też jest, że w pkt 2 decyzji organu I instancji wskazano, że projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym również przy uwzględnieniu wymagań zawartych w art. 4 Prawa budowlanego.
Niezależnie od tego w pkt 4 decyzji określono konieczność zachowania wymagań zawartych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jako chybiony, uznało też Kolegium, zarzut braku określenia w wydanej przez organ I instancji "charakteru poddasza". Tego rodzaju zarzut byłby wówczas uzasadniony, gdyby plan miejscowy zawierał ustalenia - wymagania dotyczące "charakteru poddasza". Tymczasem obowiązujący plan miejscowy nie zawiera jakichkolwiek ustaleń - wymagań w tym przedmiocie. Z tego też powodu organ administracji me był uprawniony do zamieszczania w wydanej decyzji wymagań nie wynikających z ustaleń planu.
Organ wskazał jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w wyrokach wydanych w sprawach: SA/Bk 577/00 z dnia 26 października 2000 r. i SA/Bk 1811/01 z dnia 8 marca 2002 r. potwierdził dopuszczalność zabudowy wielorodzinnej na terenach oznaczonych w powołanym w zaskarżonej decyzji planie miejscowym konturami 37 Mn/w i 41 Mn/w, w stosunku do których, podobnie jak i w stosunku do konturu o symbolu 38 Mn/w /na obszarze którego położona jest działka Nr 516/ mają zastosowanie takie same ustalenia tego planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia 3 stycznia 2002 r. (...) przeoczyło treść przepisu art. 25 par. 1 pkt 2 Kpa. W myśl tego przepisu w stanie faktycznym sprawy dotyczącej interesów majątkowych Wiesława P., pełniącego funkcję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wyłączeniu od załatwienia sprawy podlega organ pierwszej instancji. Właściwość organu administracyjnego regulowana jest przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, które z mocy art. 19 Kpa powinny być przestrzegane z urzędu w każdym stadium sprawy. Naruszenie przepisów o wyłączeniu organu pociąga za sobą te same skutki, co naruszenie przepisów o właściwości. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Skoro decyzja organu I instancji była decyzją nieważną, to również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy taką decyzję jest decyzją nieważną.
Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji na mocy przepisów art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.