Uzasadnienie
W oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19.07.2000 r. (...) Starosty Powiatowego w S. Anna i Czesław K. rozpoczęli budowę budynku gospodarczego na działce nr geod. 721 położonej w S. Realizacja przedmiotowego obiektu była prowadzona niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odstępstwa od projektu polegały na usytuowaniu przedmiotowego budynku w odległości 2,20 m od granicy z działką Spółdzielni Mieszkaniowej w S. /w dokumentacji projektowej 1,50 m/, aby wykorzystać istniejącą piwnicę po starym, rozebranym budynku gospodarczym oraz na zmianie lokalizacji klatki schodowej i układu konstrukcyjno-funkcjonalnego wewnątrz budynku przedmiotowego obiektu i zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy. Z uwagi na powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia 30.08.2000 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 14.09.2000 r. na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zobowiązał inwestorów do opracowania w terminie do 31.12.2000 r. dokumentacji geodezyjno-budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na wznowienia robót budowlanych. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy. Ponieważ państwo Anna i Czesław K. wykonali obowiązek nałożony powyższą decyzją - kolejną decyzją z dnia 24.01.2001 r., w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ I instancji zezwolił inwestorom na wznowienie robót budowlanych.
Na skutek odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w S. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 8.03.2001 r., (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając iż decyzja organu I instancji nie narusza prawa i wydana została zgodnie z treścią art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., zarzucając naruszenie Prawa budowlanego poprzez zezwolenie na kontynuację robót budowlanych inwestycji będącej nie budynkiem gospodarczym a mieszkalnym, posadowionym w odległości 8,70 m od bloku mieszkalnego, przez co zaciemniony został tenże blok.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia I instancji - a nie tylko na kontroli zarzutów podniesionych w odwołaniu. W sprawie niniejszej (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie tylko nie rozpoznał sprawy ponownie jako organ odwoławczy, ale w zasadzie nie ustosunkował się do konkretnych, licznych zarzutów odwołania. Z wyrażonego w uzasadnieniu decyzji stanowiska wynika, iż przedłożony przez inwestora projekt zamienny podlegał ocenie wyłącznie organu I instancji, natomiast organ odwoławczy nie dokonał tej oceny, bowiem - kwestia dotycząca zmiany przeznaczenia obiektu z gospodarczego na mieszkalny były wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia 27.10.2000 r. Jest to stanowisko błędne, naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/ oraz zasady zawarte w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. Naruszenie tych przepisów, a także art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa mogło mieć wpływ na wynika sprawy.
Skutek przedłożonej przez inwestora /w wykonaniu nałożonego w dniu 14.09.2000 r. obowiązku/ dokumentacji polega na tym, że stanowiła ona podstawę do legalizacji wcześniej wstrzymanych robót budowlanych. Zatem bezsprzecznie dokumentacja ta powinna być poddana gruntownej ocenie pod kątem realizacji wymogów przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).
Tak samo ocenie i rozważaniom powinny być poddane zarzuty zgłoszone w odwołaniach do zaakceptowanej, bo stanowiącej integralną część decyzji I instancji /jak wynika z jej treści/ dokumentacji w postaci zamiennego projektu budowlanego. Ten obowiązek nie został spełniony w sprawie niniejszej.
Także podzielić należy zarzuty odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Elementy uzasadnienia wymienia przepis art. 107 par. 3 Kpa, także wymogi tego przepisu winno spełniać uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w tym powinno ono zawierać rozpatrzenie zarzutów odwołania.
Wreszcie należy zwrócić uwagę na fakt, że organy obu instancji zupełnie pominęły i zignorowały wydanie w dniu 22.11.2000 r. decyzji Starosty Powiatowego w S. uchylającej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku wydane wcześniej małżonkom K. Jej skutek był taki, że inwestor utracił uprawnienie do dalszego wykonywania prac budowlanych, czyli taki sam, jaki wynikał z postanowienia o wstrzymaniu robót wydanym w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadku określonych między innymi w art. 36a ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie ulega wątpliwości, ze właściwym do wydania takiej decyzji jako organ I instancji jest starosta /art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane/. Natomiast organy nadzoru budowlanego są właściwe do wydawania między innymi decyzji na podstawie art. 51 cyt. ustawy.
Zdaniem niniejszego składu orzekającego, w sytuacji, kiedy w toku toczącego się postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego zostaje wydana ostateczna decyzja uchylająca z mocy art. 36a ust. 2 decyzję o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, to wobec brzmienia art. 37 ust. 2 organ nadzoru budowlanego powinien zawiesić toczące się przed nim postępowanie w przedmiocie odstąpienia od warunków tegoż pozwolenia na budowę do czasu wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 2 cyt. ustawy.
Po wydaniu takiej decyzji postępowanie przed organem nadzoru budowlanego będzie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Bronić można nawet poglądu, iż organ ten nie zawieszając postępowania, po uzyskaniu wiadomości o wydaniu ostatecznej decyzji uchylającej pozwolenie na budowę może umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, /które zostało uchylone, a więc przestało istnieć/. W sprawie niniejszej, jak wynika z treści decyzji Starosty z dnia 22.11.2000 r. wydanej w trybie art. 36a ust. 2 - została ona doręczona Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu w S. Zatem znał on wynik swego zawiadomienia wszczynającego postępowanie z art. 36a ust. 2 - Prawa budowlanego. Tym bardziej musi budzić zdziwienie fakt, że nie wyciągnięto z tego żadnych skutków prawnych dla potrzeb niniejszego postępowania ani w postępowaniu tego organu, ani organu odwoławczego.
Rozpoznając sprawę na skutek niniejszego wyroku organ odwoławczy rozważy kwestię zawieszenia postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Po zakończeniu tamtego postępowania, /w którego wszczęciu ma interes inwestor/ prawdopodobnie zajdzie podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem I instancji w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/. Okoliczności i zarzuty podnoszone w odwołaniu i w skardze przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. będą mogły zostać zgłoszone w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.
Na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.