Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 stycznia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B., nakazał skarżącym Joannie Marii W.-O. i Tadeuszowi O. zlikwidowanie otworu okiennego istniejącego w ścianie usytuowanego przy granicy działki budynku mieszkalnego przy ul. K. 24 w B. od strony działki Antoniny K. tj. posesji przy ul. K. 24 "A" w B. Inicjatorką postępowania była sąsiadka skarżących domagająca się likwidacji otworu okiennego. Decyzję wydano w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organ ustalił, że otwór okienny wykonany został przed 1995 r. i dlatego zastosowanie w sprawie miały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, przepisy wykonawcze do której to ustawy /Rozporządzenie MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki/ nakazywały, by ściany budynków graniczące z działką sąsiednią nie miały okien i drzwi. Stąd w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z przepisami należy zlikwidować istniejący otwór okienny poprzez jego zamurowanie lub wstawienie luksferów.
W odwołaniu od tej decyzji właściciele budynku podnieśli, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki albowiem - zgodnie z par. 3 tego rozporządzenia - przepisy te nie dotyczą budynków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli zostały zbudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wznoszenia i nie zagrażają bezpieczeństwu mienia i ludzi. Budynek przy ul. K. 24 został wzniesiony przed wojną i za pozwoleniem a sporne okno istnieje w nim od czasu wybudowania obiektu. Obowiązujące w czasie budowy domu przepisy odsyłały zaś do przepisów miejscowych, a te przewidywały odstępstwa od ogólnie przyjętych zasad budowlanych i w tym wypadku nie zakazywały umieszczania okien na ścianie granicznej. Podkreślili, że do wyburzenia okna nigdy nie byli zobowiązani ich poprzednicy prawni.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia 8 marca 2001 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podzielił ocenę prawną sprawy stwierdzając, że stanowisko stron, iż okno istnieje w legalnie wzniesionym budynku nie zostało udowodnione, ponieważ skarżący nie przedłożyli stosownych dokumentów to poświadczających. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują przedawnienia samowól budowlanych, a wszelkie odstępstwa od obowiązujących przepisów nakazują doprowadzać do zgodności z zasadami prawa.
W skardze wywiedzionej do NSA Joanna Maria W.-O. i Tadeusz O. wnieśli o uchylenie opisanej wyżej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Zakwestionowali fakt przynależności własności sąsiedniej działki wyłącznie do Antoniny K. Podkreślili, że ich budynek mieszkalny wzniesiony został legalnie w 1938 r. wraz ze spornym otworem okiennym w granicznej ścianie a przepisy prawa miejscowego, decydujące o sposobie zabudowy, nie zabraniały umieszczania okien w granicznych ścianach budynków. Także dom na sąsiedniej działce, której Antonina K. jest jedynie współwłaścicielką, posiadał okno w ścianie granicznej, później zlikwidowane przez współwłaściciela działki. Organ nadzoru budowlanego nie sprawdził przepisów prawa miejscowego obowiązujących w czasie budowy, nie sprawdził czy zachowały się stosowne dokumenty ani nie zbadał kwestii zgody ówczesnych właścicieli sąsiedniej działki na istnienie okna w ścianie granicznej budynku skarżących.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skardze nie można było odmówić słuszności. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły bowiem sprawy należycie, a w konsekwencji tak powierzchownego postępowania dowodowego, jakie miało miejsce w sprawie, wystosowany wobec skarżących nakaz likwidacji otworu okiennego w ścianie granicznej /szczytowej/ ich budynku mieszkalnego mógł też naruszyć prawo materialne.
Przede wszystkim organy zbagatelizowały wyjaśnienia skarżących co do tego, że sporny otwór okienny istnieje od początku wzniesienia obiektu budowlanego a tenże został wybudowany legalnie około 1938 r. Prawdą jest, że to inwestorów, czy też ich następców prawnych, obciąża obowiązek dowiedzenia legalności zabudowy, ale też jest oczywistym, że udowodnienie powyższej okoliczności w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wszystkimi możliwymi środkami dowodowymi, przewidzianymi procedurą administracyjną. Przepis art. 75 par. 1 Kpa wyraźnie bowiem stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis powyższy wyraża zasadę równej mocy środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym oraz wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie środków dowodowych /sformułowaniem "w szczególności"/ nie jest zamkniętym katalogiem dowodów, a zatem dopuszczalne są również każde inne dowody, o ile mogą się przyczynić do wykrycia prawdy obiektywnej /plany, mapy, filmy, fotografie, taśmy nagrań, opinie instytutów naukowo-badawczych/.
W wyroku z dnia 3 sierpnia 2000 r. /V SA 2182/99/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, iż "art. 75 Kpa, statuując otwarty system środków dowodowych, należy do kluczowych przepisów decydujących o poszanowaniu zasad równości i sprawiedliwości proceduralnej. Brak tych ostatnich decyduje o arbitralności postępowania. Ograniczenie tego przepisu w drodze pozanormatywnej, poprzez aprobatę dla rutynowej praktyki organów administracji ułatwiających sobie pracę, musi być oceniony jako zjawisko wysoce naganne i rażąco naruszające prawo. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 Kpa (...)".
Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sztywne wymaganie wykazania się pozwoleniem na budowę przez kolejnych właścicieli obiektu budowlanego, wzniesionego przed wojną, godzi w zasadę równej mocy środków dowodowych. Skarżący mają prawo dowodzić legalności zabudowy nabytej w 1993 r. nieruchomości wszelkimi możliwymi sposobami a rolą organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie, w którym ustalenie legalności zabudowy jest zasadniczą przesłanką rozstrzygnięcia, jest zgromadzenie pełnego materiału dowodowego w tym zakresie. Potwierdzeniem legalności zabudowy spornej nieruchomości mogą być dostępne dokumenty geodezyjno-kartograficzne, zeznania świadków i stron. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności /art. 7 Kpa/ wymaga, by organy podjęły kroki wyjaśniające rzeczywisty stan sprawy czyniąc ustalenia z urzędu i wyzwalając inicjatywę dowodową stron.
Potwierdzenie stanowiska skarżących co do legalności zabudowy ich nieruchomości w takim kształcie jak obecnie /tj. łącznie z otworem okiennym w ścianie granicznej, na którą to okoliczność skarżący przed sądem złożyli opinię rzeczoznawcy budowlanego/, nie pozwalałoby na wystosowanie nakazu likwidacji okna, albowiem istnienie zgody właściwych władz na takie, a nie inne usytuowanie obiektu oraz takie, a nie inne rozwiązania architektoniczne, wyłącza w tej chwili możliwość podważania trafności wcześniejszego pozwolenia na budowę. Obiekty budowlane zrealizowane w przeszłości w oparciu o stosowne zezwolenia władz nie muszą bowiem spełniać aktualnych wymogów technicznych. Godzi się przy tym zauważyć, na co trafnie zwracają uwagę skarżący, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli /t.j. Dz.U. 1939 nr 34 poz. 216/ wskazywały, iż prawo miejscowe mogło przewidywać odstępstwa od wymogów zabudowy, ustanowionych w rozporządzeniu /vide: art. 412 rozporządzenia/, w tym regulować samoistnie między innymi sposób urządzenia otworów w ścianach zewnętrznych budynków /vide: art. 408 pkt 6 rozporządzenia/, a zatem przywołanie przez organ przy odpowiedzi na skargę treści art. 196 rozporządzenia mówiącego o ścianie granicznej /szczytowej/ budynków bez otworów, nie dowodzi niemożności urządzenia takowych w okresie obowiązywania rozporządzenia. Potwierdza to zresztą i art. 198 rozporządzenia i wskazywana przez skarżących okoliczność istnienia otworu okiennego /otworów okiennych/ w ścianie granicznej usytuowanego po sąsiedzku budynku mieszkalnego inicjatorki postępowania Antoniny K., zlikwidowanego dobrowolnie przez współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości jakiś czas temu.
Dopiero gdyby pogłębione i przeprowadzone od nowa postępowanie dowodowe nie dowiodło legalności zabudowy nieruchomości skarżących, otwierałaby się możliwość rozpatrzenia sprawy przy zastosowaniu przepisów powołanych przez organ tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane zważywszy na fakt wzniesienia budynku przed 1 stycznia 1995 r. i treść art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego /ustawy z dnia 7 lipca 1994 r./, odsyłającego w takich sytuacjach do stosowania poprzedniej, korzystniejszej dla inwestorów, regulacji prawnej. Stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., co także umknęło dotychczas uwadze organów nadzoru budowlanego, wymagałoby zaś oceny zabudowy nie tylko z punktu widzenia zachowania norm techniczno-budowlanych ale także pod kątem jej zgodności z przepisami prawa miejscowego /vide: art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r./, czego w tej sprawie organy obu instancji w ogóle nie dokonywały. Należy przy tym podkreślić, że ewentualny nakaz dostosowywania obiektu do zgodności z warunkami technicznymi, będącymi przepisami wykonawczymi do ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. tj. zawartymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./ winien być poprzedzony analizą potencjalnego zagrożenia istniejącym spornym otworem okiennym dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, albowiem par. 3 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia wyłączał stosowanie jego przepisów do budynków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały zbudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wznoszenia i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Oceny ewentualnych zagrożeń i niebezpieczeństw dla otoczenia faktem usytuowania spornego otworu okiennego we ścianie granicznej budynku skarżących, wymagałby też przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., albowiem, co do zasady legalizacja samowoli budowlanej przy zastosowaniu tejże ustawy, mogła nastąpić dopiero po wyeliminowaniu przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i pkt 1 prawa budowlanego. Treść powyższych przepisów implikuje też kierunek postępowania dowodowego /o ile oczywiście legalność zabudowy nie zostanie wcześniej udowodniona/, dla którego także konieczne jest zebranie szerszego niż dotychczas materiału dowodowego. Niezbędne wydaje się dokładne naszkicowanie usytuowania obu sąsiednich budynków mieszkalnych względem siebie /spornego i Antoniny K./, utrwalenie obiektów na fotografiach wykazujące usytuowanie otworu okiennego względem otoczenia i szczegółowe odzwierciedlenie w treści protokołu z oględzin spostrzeżeń organu.
Prowadząc powtórne postępowanie organ nadzoru budowlanego winien też zadbać o ustalenie pełnego kręgu stron postępowania /inwestorzy i właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości, w tym współwłaściciele działki usytuowanej przy ul. K. 24 "A" w B./ i zapewnić wszystkim uprawnionym udział w postępowaniu umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Organ winien też mieć na uwadze by ewentualny nakaz likwidacji otworu okiennego precyzował w sentencji decyzji sposób tej likwidacji /zamurowanie czy wstawienie luksferów/, albowiem doprecyzowanie powyższego jedynie w uzasadnieniu decyzji /jak dotychczas uczyniono/ mogłoby stwarzać problemy za etapie egzekwowania wykonania nałożonego obowiązku /tu określenia treści tytułu wykonawczego/.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez stronę stosownie do treści art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.