Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku Zofii S. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 16 czerwca 1978 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego Starosta Powiatowy decyzją (...) z dnia 28 lutego 2000 r. na podstawie art. 149 par. 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania.
Wskazywał, że nie zaistniała wskazana przez stronę podstawa wznowienia /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/. Postępowanie toczyło się bowiem w związku z opuszczeniem gospodarstwa przez jego właścicielkę Eudokię S. poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni. Wobec braku wiadomości co do jej miejsca pobytu - zawiadomienia o wszczęciu postępowania dokonano poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń.
Również wykazano w uzasadnieniu decyzji o merytorycznej słuszności orzeczenia z dnia 16 czerwca 1978 r. z powodu spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających przejęcie na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Zofia S. domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oceniła jako niewystarczający sposób zabezpieczenia interesów strony w postępowaniu o przejęciu gospodarstwa poprzez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń. Należało doprowadzić do ustanowienia kuratora w trybie art. 34 Kpa. Tym samym, jak wskazano, naruszono także art. 10 par. 1 i art. 109 par. 1 Kpa.
Nadto wyłożono, iż odwołująca się o decyzji z 16 czerwca 1978 r. dowiedziała się w 1997 r. i jako spadkobierczyni Eudokii S. od tego czasu kierowała pisma do UG w N. oraz UR w H., które to organy powinny traktować je jako żądanie wznowienia postępowania, a w każdym razie powinny powiadomić ją zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 9 Kpa o okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zofia S. podtrzymała zarzut naruszenia praw strony w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa wykazując, że przyczyny nie zamieszkiwania przez matkę na spornym gospodarstwie /78 lat, choroba nowotworowa/ nie pozwalały zaliczyć gospodarstwa do opuszczonych.
Decyzją (...) z dnia 11 kwietnia 2000 r. Wojewoda P. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przyznano, że w postępowaniu z 1978 r. strony bez własnej winy nie brały udziału, a organ prowadzący postępowanie nie wykazał należytej staranności by udział w tym postępowaniu im zapewnić.
Jednakże wniosek o wznowienie postępowania okazał się być spóźniony. Wynosi on 1 miesiąc czasu od daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Skoro sama Zofia S. podała, że o przejęciu gospodarstwa matki dowiedziała się w 1997 r. - to złożony dnia 8 listopada 1999 r. wniosek należało uznać jako spóźniony. Przyznano że ww. składała liczne pisma do organów administracji państwowej uznając, że były to jedynie zapytania o stan prawny gospodarstwa. Uchybienie terminowi do żądania wznowienia postępowania skutkowało decyzją odmowną. Nadto miał zastosowanie w sprawie przepis art. 146 Kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Zofia S. /zamieszkała za granicą/ poprzez swego pełnomocnika wnosiła o uchylenie tejże decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucono:
1/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 148 par. 1 Kpa - w szczególności poprzez niewłaściwą interpretację pism Zofii S. z 1997 r. czego konsekwencją było przyjęcie błędnego założenia, że miesięczny termin do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany,
- niewłaściwe zastosowanie art. 146 Kpa z pominięciem art. 148 par. 2 Kpa i art. 151 par. 2 Kpa przez przyjęcie, że upływ 10-letniego okresu od daty ogłoszenia decyzji nie pozwala na uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i powołanie art. 146 Kpa jako podstawy odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy upływ terminu mógłby stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia po ponownym rozpoznaniu sprawy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie zgodnie z art. 148 par. 2 Kpa od dnia, gdy strona dowiedziała się o decyzji,
- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa przez zaniechanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz przez zaniechanie należytego i wyczerpującego udzielenia Zofii S. niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla uniknięcia przez nią szkody z powodu nieznajomości prawa - braku pouczenia o środkach i terminie do wzruszenia ostatecznej decyzji o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa.
Skarżąca przyznała, że o decyzji z dnia 16 czerwca 1978 r. dowiedziała się w 1997 r. i od razu z zachowaniem terminów procesowych wszczęła kroki o wznowienie tamtego postępowania. Wniosek z dnia 8 listopada 1999 r. został złożony jako kolejne pismo, wobec braku reakcji organów na poprzednie pisma. Organy te działały z naruszeniem art. 9 Kpa, a obecnie swoimi uchybieniami obciążają stronę podchodząc formalistycznie do sprawy. Dlatego bezzasadnie przyjęto, iż skarżąca uchybiła terminowi do wzruszenia decyzji z 1978 r.
Zarzucając naruszenie art. 146 Kpa podniesiono przedwczesność odmowy wznowienia postępowania ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek wznowienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi jako nietrafne. Tym razem oceniono, że w postępowaniu z 1978 roku prawa strony, poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń w gminie, były w sposób dostateczny zabezpieczone, zaś obecny wniosek o wznowienie postępowania jest spóźniony i zachodzą też przesłanki z art. 146 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Wniosek o wznowienie postępowania został rozpoznany z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6-9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, jak również z naruszeniem zasad postępowania o wznowienie.
W pierwszej kolejności po wpłynięciu wniosku o wznowienie organ administracji publicznej winien był zbadać, czy pochodzi on od uprawnionej osoby i czy został złożony w ustawowym terminie. Tych wymogów nie wyjaśniono należycie, podchodząc bardzo formalnie do kwestii zachowania przez Zofię S. terminu. Z akt sprawy wynika, że już wcześniej wyżej wymieniona składała pisma w sprawie postępowania z 1978 roku o przejęcie gospodarstwa jej matki. Sam wniosek z dnia 8 listopada 1999 r. zaczyna się od słów: "uprzejmie proszę o potraktowanie moich pism, kierowanych w 1997 r. (...) jako wniosku o wznowienie postępowania (...)" - a mimo to zupełnie nie badano kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z 16 czerwca 1978 r. i czy jej pisma z 1997 r. zawierały żądanie wznowienia postępowania. Stanowi to naruszenie obowiązku należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz naruszenie art. 8 Kpa.
W aktach sprawy brak jest tejże korespondencji, jedynie z korespondencji między organami wynika, że była składana, stąd Sąd Administracyjny nie ma możliwości skontrolowania oceny organu odwoławczego o uchybieniu terminu. Pewny jednak jest brak analizy tych istotnych okoliczności przed podjęciem zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Łodzi, że "Istnieje obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokonane wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości" /wyrok z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie I SA/Łd 1592/97/.
Tak samo nie badano, czy Zofia S. jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 16 czerwca 1978 r.
Wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w razie śmierci strony, której decyzja dotyczyła mogą żądać następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło /por. wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r. IV SA 594/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 64/.
Zatem organ administracji państwowej właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania statusu prawnego strony poprzez wykazanie, że jest spadkobiercą strony postępowania pominiętej w tamtym postępowaniu. Z nadesłanych akt nie wynika, by tę kwestie wyjaśniono. Brak jest postanowienia w przedmiocie nabycia spadku po Eudokii S. Również błędnie zastosowano art. 146 Kpa na tym etapie, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odmówiono wznowienia także na jego podstawie /art. 146 Kpa/. Na tej podstawie orzec można dopiero po wydaniu postanowienia w oparciu o art. 149 par. 1 Kpa gdy oceniono, że uprawiona osoba w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie i została spełniona wskazana w nim podstawa wznowienia.
Na etapie badania podstaw wznowienia postępowania nie jest dopuszczalne orzeczenie na podstawie art. 146 par. 1 Kpa. Orzeczenie takie może być wydane dopiero wtedy, gdy wznowiono postępowanie. Zgodnie z art. 149 par. 2 Kpa postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania jedynie wszczyna postępowanie, nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 par. 1 Kpa. Podobnie stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa. Treść orzeczenia z zastosowaniem art. 146 Kpa reguluje przepis art. 151 par. 2 Kpa, który wyraźnie nawiązuje do wznowienia postępowania. Wynika z tego, że przed wznowieniem /art. 149 par. 1 Kpa/ nie można stosować skutku prawnego wynikającego z art. 146 Kpa, a tak uczyniono w zaskarżonej decyzji.
Jako zasadny uznano też zarzut naruszenia art. 9 Kpa. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy, wielokrotnie od 1997 roku kierowała pisma w sprawie decyzji z 16 czerwca 1978 r., które nie były załatwione prawidłowo, zaś w sposób formalny załatwiono jej wniosek z dnia 8 listopada 1999 r. o wznowienie postępowania. Skarżąca od lat zamieszkuje poza granicami RP, tym samym z pewnością ma mniejsze możliwości znajomości ustawodawstwa polskiego, niż obywatele zamieszkujący w kraju. Tym bardziej więc organy administracji państwowej powinny sumiennie wywiązać się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony.
Na skutek niniejszego wyroku należy zbadać w pierwszej kolejności status strony skarżącej, kiedy Zofia S. dowiedziała się o decyzji z dnia 16 czerwca 1978 r., kiedy i jakiej treści pisma złożyła do organów administracyjnych, czy zawierały one żądanie wznowienia postępowania lub wymagały wyjaśnienia ich rzeczywistej treści.
Na podstawie dowodów z dokumentów należy ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez uprawnioną osobę w ustawowym terminie. Jeśli wynik ustaleń będzie pozytywny należy ocenić spełnienie lub brak spełnienia wskazanej przez stronę podstawy wznowienia. W zależności od wyników ustaleń następnie wydać należy orzeczenie na podstawie art. 149 par. 1 Kpa lub 149 par. 3 Kpa. Jeśli postępowanie będzie wznowione - po rozpoznaniu spray zgodnie z art. 149 par. 2 Kpa - orzeczenie opierać się będzie na treści art. 151 par. 1-2 Kpa.
Wobec konieczności poczynienia ustaleń niemal od podstaw, celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zgodnie z zasadą ekonomii procesowej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe uchylenie decyzji organów obu instancji. Obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa wyżej wskazanych.
Na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w pkt 1 orzeczenia. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło po myśli art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA.