Uzasadnienie
Prezydent Miasta S., działając na mocy porozumienia zawartego z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w S., decyzją z dnia 6 września 1993 r. /nr G-V-8221/31/93/ odmówił Alicji T., zamieszkałej w W., zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ulicy S., o powierzchni 2026 m2, oznaczonej numerem geodezyjnym 30740 /stary nr geodezyjny 1799/. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wymieniona nieruchomość stała się własnością Państwa w następstwie wykonania w 1978 r. przez Prezydenta Miasta S. ustawowego prawa pierwokupu, wynikającego z art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./. Wykonując prawo pierwokupu omawianej nieruchomości, Prezydent działał w granicach obowiązujących przepisów. Następnie decyzją z dnia 11 stycznia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. dokonał podziału działki nr geodezyjny 30740 na działki nr 30740/1 i 30740/2. Działka nr 30740/1 o powierzchni 515 m2, po przeprowadzeniu przetargu, została zbyta aktem notarialnym na rzecz Andrzeja i Małgorzaty małżonków K. Z tych względów organ odmówił zwrotu działek.
W odwołaniu od decyzji zainteresowana domagała się zwrotu działek, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 28 lutego 1994 r. /nr G.II. 7221-1/29/93/, sprostowaną z powodu oczywistej omyłki postanowieniem z dnia 18 marca 1994 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie na rzecz Alicji T. części nieruchomości, to znaczy działki oznaczonej numerem 30740/2, o powierzchni 1511 m2, obciążając Alicję T. kwotą zrewaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, natomiast odmówił zwrotu działki oznaczonej numerem 30740/1 o powierzchni 515 m2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze wykonania prawa pierwokupu za cenę ustaloną w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być traktowane jako wynik "równoprawnej" umowy sprzedaży. "Nierównoprawność" wynika z treści aktu notarialnego rep. A nr (...), w którym cenę w wysokości 27 244 zł ustalono w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jak za wywłaszczenie. Nabytą w ten sposób nieruchomość należy traktować jak wywłaszczoną. A zatem nieruchomość ta, zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podlega zwrotowi. Zdaniem Wojewody, działka nr 30740/2 o powierzchni 0,1511 ha, stanowiąca mienie komunalne miasta, jest wolna i nie zabudowana. Stała się zbędna na cel określony w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 25 marca 1978 r. w sprawie zastosowania prawa pierwokupu, a więc zostaje zwrócona. Natomiast działka nr 30740/1 o powierzchni 515 m2, nabyta przez osobę trzecią., nie może zostać zwrócona. Nie jest już ona we władaniu gminy ani państwa, a więc nie można realnie zarządzić jej zwrotu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Alicja T. zwraca się o korektę decyzji z dnia 28 lutego 1994 r. i zwrot prawowitej właścicielce całej działki położonej w S. przy ulicy S., oznaczonej numerem 30740, o powierzchni 0,2026 ha. Zarzuca ponadto naruszenie przepisów prawa, w szczególności procedury administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, stanowiącym podstawą prawną wydania decyzji przez organ odwoławczy, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że na podstawie art. 69 mogą być zwracane nieruchomości wywłaszczone niezależnie od tego, kiedy wywłaszczenie nastąpiło, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Zwrócone więc mogą być nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Przepis art. 69 ust. 4 tej ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na przypadki utraty własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, które nie mieszczą się w pojęciu ściśle rozumianego wywłaszczenia. Zgodnie z wypracowaną linią orzecznictwa sądowego oraz ze stanowiskiem komentatorów wyjątki te należy interpretować ściśle; nie można stosować wykładni rozszerzającej.
W niniejszej sprawie nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło wskutek wykonania ustawowego prawa pierwokupu, przysługującego organom administracji państwowej na podstawie art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159/. Wykonanie ustawowego prawa pierwokupu nie jest decyzją wywłaszczeniową. Przytoczona ustawa nie ma charakteru ustawy wywłaszczeniowej, nie należy również do przepisów wymienionych w art. 69 ust. 4 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami. Nabycia własności w drodze wykonania ustawowego prawa pierwokupu nie można również traktować jako umowy "wywłaszczeniowej", zawieranej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./, albowiem w stosunku do właścicieli nieruchomości, co do których przysługiwało ustawowe prawo pierwokupu, nie można było, jak w przypadku umów "wywłaszczeniowych", zastosować zagrożenia wywłaszczeniem.
Instytucja ustawowego prawa pierwokupu ogranicza swobodę rozporządzania rzeczą przez jej właściciela, nie może jednak być utożsamiana z instytucją prawną wywłaszczenia. Skorzystanie przez organ administracji państwowej z prawa pierwokupu nie jest decyzją wywłaszczeniową, lecz stanowi podstawę do złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Samo zaś prawo pierwokupu jest instytucją cywilnoprawną uregulowaną w kodeksie cywilnym, w dziale zatytułowanym "Szczególne rodzaje sprzedaży" /art. 596-602 Kc/. Prawdą jest, iż wykonanie ustawowego prawa pierwokupu prowadzi do zbycia nieruchomości na mniej korzystnych dla sprzedawcy warunkach, ponieważ przepisy prawa określają wysokość ceny sprzedaży. Tak było i w niniejszej sprawie, kiedy - zgodnie z przepisami art. 33 oraz 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159/ - prawo pierwokupu wykonywane było według ceny odpowiadającej wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Zbywająca nieruchomość matka skarżącej była poinformowana /o czym świadczy treść aktu notarialnego warunkowej umowy sprzedaży/ o możliwości skorzystania z prawa pierwokupu przez organ administracji państwowej, a zatem musiała się liczyć ze zbyciem nieruchomości po znacznie niższej cenie; podjęła wszakże takie ryzyko.
W świetle powyższych wyjaśnień pogląd organu odwoławczego, że "nabytą w ten sposób nieruchomość należy traktować jak wywłaszczoną", może być zrozumiały co najwyżej w płaszczyźnie ekonomicznej, jest wszakże oczywiście bezzasadny w sferze prawnej. Konkludując, należy stwierdzić, iż art. 69 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi podstawy prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa wskutek wykonania ustawowego prawa pierwokupu, w tym także prawa pierwokupu przewidzianego w art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159/. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżącej została wydana bez podstawy prawnej, a ta okoliczność nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza pogorszenie sytuacji skarżącej, jednakże - zdaniem Sądu - jest ono w tym przypadku dopuszczalne. Zakaz reformatio in peius, wyrażony w przepisie art. 382 Kpc, ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym zastosowanie jedynie "odpowiednie" /art. 211 Kpa/, co oznacza, że jego stosowanie musi uwzględniać cele i swoistość postępowania sądowoadministracyjnego. Funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności decyzji administracyjnych. Służy temu m.in. zasada niezwiązania sądu granicami skargi /art. 206 Kpa/ oraz obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa /art. 207 par. 3 Kpa/. Wybitny znawca zagadnień proceduralnych W. Siedlecki stwierdza: "NSA jednak, stwierdziwszy określone w przepisach art. 207 Kpa przyczyny, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej (...), orzeka z urzędu zgodnie z tymi przepisami niezależnie od treści skargi" /glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. II SA 909/82, "Państwo i Prawo" 1983, nr 9/. Również zdaniem Z. Janowicza w każdym razie z zakazu reformatio in peius należy wyłączyć decyzje dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa /Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, str. 491/.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, podzielając stanowisko co do obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu niezależenie od granic skargi, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 3 i 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.