Uzasadnienie
Uchwałą nr 1705/03 z 16 kwietnia 2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdziło nieważność uchwały nr IV/18/03 Rady Powiatu M. z 19 marca 2003 r. w sprawie budżetu Powiatu na 2003 rok, w części dotyczącej:
- dochodów objętych załącznikiem nr 1 "Plan dochodów" w dziale 710 "Działalność usługowa", rozdział 71030 "Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym", w kwocie 290 000,00 zł,
- wydatków objętych załącznikiem nr 2 "Plan wydatków" w działach:
- 010 "Rolnictwo i łowiectwo" i 710, działalność usługowa" oraz wymienionych w nich rozdziałach, w których ww. kwota dotacji została rozdysponowana,
- załącznika nr 8 "Zestawienie przychodów i wydatków PFGZGiK na 2003 rok, w części III pkt 1, w pozycji obejmującej kwotę 290.000,00 zł, stanowiącej dotację przekazaną z funduszy celowych na realizację zadań bieżących dla jednostek sektora finansów publicznych.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium Izby przytoczyło następującą argumentację:
Rada Powiatu uchwałą budżetową przyjęła w budżecie we wskazanej klasyfikacji po stronie dochodów i wydatków środki stanowiące dotację z Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W świetle wyjaśnień Ministerstwa Finansów, z ww. funduszu nie mogą być przekazywane dotacje do budżetu ani finansowane wynagrodzenia pracowników starostw. Stanowisko Ministerstwa Finansów koresponduje ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2000 r., I SA/Kr 1073/99, w którym Sąd stwierdził, iż finansowanie zadań w zakresie gromadzenia i prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczącym zasobów powiatowych, powinno odbywać się z dwóch niezależnych od siebie źródeł, tj. z budżetu i ewentualnie z funduszu. Wszak po to się tworzy fundusze, by wyodrębniać środki z budżetu. Należy więc przyjąć, że ma tu zastosowanie ogólna zasada odrębności źródeł finansowania /zadań z zakresu geodezji i kartografii/ z PFGZGiK. Zbieżność celu, na który mogą być przeznaczone środki funduszu, nie uzasadnia dotowania budżetu, czyli wprowadzenia jedności środków. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. zaakcentowało, że umożliwiło Radzie Powiatu M. podjęcie uchwały korygującej stwierdzone uchybienia, ale w zakreślonym przez RIO terminie Rada nie nadesłała korekty budżetu, co obligowało organ nadzoru, stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do orzeczenia o nieważności uchwały Rady Powiatu M. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat M. zarzucił mu naruszenie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, art. 18 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne i par. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym /Dz.U. nr 207 poz. 1759/. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący Powiat wniósł o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. W uzasadnieniu skargi położono nacisk na następujące argumenty:
- brak wskazania w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakie przepisy prawa zostały naruszone przy uchwalaniu budżetu,
- fakt pozytywnego zaopiniowania projektu budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. włącznie z częściami teraz zakwestionowanymi,
- zwrócenie uwagi na to, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej funkcjonuje w strukturze Starostwa Powiatowego w ramach Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, a Starostwo pokrywa swoje wydatki z budżetu powiatu i odprowadza dochody do tego budżetu, przy czym finansowanie zadań Starostwa w ramach budżetu odbywa się z trzech źródeł, tj.:
a/ dotacji celowej z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, b/ środków PFGZGiK, c/ dochodów własnych budżetu powiatu,
- według art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, środki pochodzące z PFGZGiK są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenia lokali do prowadzenia tego zasobu,
- nieaktualność wyroku NSA z dnia 30 marca 2000 r. oraz brak mocy wiążącej wyjaśnień Ministerstwa Finansów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wniosło o jej oddalenie. Przyznało dyskusyjność zagadnień prawnych na tle zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego, uznając za wiążące stanowisko Ministra Finansów wyrażone w piśmie dołączonym do odpowiedzi na skargę (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skardze nie można odmówić słuszności.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego może opierać się wyłącznie na kryterium zgodności z prawem, tj. kryterium legalności. Działalność jednostek samorządu terytorialnego oceniana jest więc pod względem przestrzegania reguł zawartych w obowiązujących przepisach prawnych. Organy uprawnione do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym, tj. Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe, mogą wkraczać w działalność gminy, powiatu i województwa tylko w przypadkach określonych ustawami i wyłącznie w sposób prawem nakazany.
Jak stanowi przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/, nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Zasadniczym środkiem tego nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nieważna jest uchwała powiatu sprzeczna z prawem, przy czym w przypadkach nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 79 ust. 4 ustawy/. A zatem, rozstrzygnięciem nadzorczym w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu może być objęta tylko taka uchwała, która narusza prawo w sposób istotny.
Należy zgodzić się z zarzutem skarżącego Powiatu, iż w niniejszej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w ogóle nie wskazało, który z przepisów prawa został naruszony zakwestionowanymi regulacjami uchwały budżetowej. Organ nadzoru w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego zacytował jedynie fragment motywów jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odwołując się do norm prawnych ani nie analizując argumentacji zawartej w cytowanym wyroku w aspekcie naruszonych przepisów prawa. Już z tych wyłącznie względów zaskarżony akt nadzoru należałoby uchylić, jako nienależycie uzasadniony, tym bardziej że zakwestionowane nim ustalenia budżetu były wcześniej pozytywnie przyjęte przez Regionalną Izbę Obrachunkową na etapie wydawania opinii o projekcie budżetu, czego potwierdzeniem jest dołączona do skargi uchwała nr II/3/45/02 z 17 grudnia 2002 r., zawierająca pozytywną opinię o projekcie uchwały budżetowej Powiatu M. na 2003 rok, podjęta po przeprowadzeniu analizy projektu budżetu w trybie art. 121 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./.
Ani powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani wyjaśnienia Ministra Finansów, do których także nawiązał organ nadzoru, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem wyłącznie same w sobie nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu.
Merytorycznie nie było podstaw do postawienia uchwale budżetowej zarzutu naruszenia prawa. Przy ocenie wzajemnych powiązań między budżetem a Powiatowym Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym należy mieć na uwadze to, że z mocy ustawy środkami takiego funduszu dysponuje starosta /art. 41 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, że są one prowadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym /art. 41, art. 8 cyt. ustawy/ i że są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu /art. 41 ust. 4 ww. ustawy/. Powiatowy fundusz gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym jest funduszem celowym, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, którego szczegółowe zasady gospodarki finansowej, w zakresie nie uregulowanym ustawą tworzącą fundusz /tu ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne/, określa minister nadzorujący fundusz w porozumieniu z Ministrem Finansów. Zgodnie z par. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1759/, środki Funduszu są przeznaczane na finansowanie zadań wskazanych w art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności na:
1/ usługi związane z gromadzeniem, utrzymywaniem w gotowości użytkowej, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem oraz zabezpieczaniem zasobu, a także wyłączaniem materiałów z zasobu, 2/ modernizację i adaptację lokali przeznaczonych do prowadzenia zasobu, 3/ wyposażenie i utrzymanie w należytym stanie technicznym lokali przeznaczonych do prowadzenia zasobu, 4/ informatyzację zasobu, 5/ zakładanie, aktualizację i modernizację krajowego systemu informacji o terenie, map topograficznych i tematycznych, osnów geodezyjnych, mapy zasadniczej, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji gruntów, budynków i lokali /katastru/, a także działalność wydawniczą Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, 6/ kontrolę opracowań przyjmowanych do zasobu, sposobu prowadzenia, gromadzenia i udostępniania zasobu, a także gospodarowania środkami Funduszu, 7/ wykonywanie ekspertyz dotyczących oceny gospodarowania Funduszem i opracowań dotyczących stanu zasobu oraz jego potrzeb rozwojowych, 8/ opracowywanie, drukowanie i dystrybucję standardów i instrukcji technicznych, a także materiałów informacyjnych dotyczących zasobu oraz promocję zasobu, 9/ zakup urządzeń, oprzyrządowania, sprzętu informatycznego, oprogramowania oraz sprzętu poligraficznego, niezbędnych do realizowania zadań wymienionych w pkt 1-8, 10/ szkolenia pracowników Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zatrudnionych w związku z prowadzeniem zasobu w zakresie aktualizacji i utrzymywania tego zasobu, 11/ prowizje i opłaty bankowe, związane z obsługą Funduszu.
Użycie sformułowania "w szczególności" wskazuje, iż wyliczenie zadań finansowanych ze środków Funduszu nie jest katalogiem zamkniętym, a jedynie przykładowym. Nie można odmówić racjonalności w twierdzeniach skargi, iż zadań wymienionych w par. 6 pkt 1, 4. 5, 6, 7, 10 /zwłaszcza w odniesieniu do zadań polegających na kontroli opracowań - pkt 6 oraz wykonywania ekspertyz - pkt 7/ cytowanego rozporządzenia nie da się wykonać bez zaangażowania wydatków na wynagrodzenia pracowników wykonujących owe zadania, zwłaszcza że środki przekazywane na wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej są niewystarczające.
Jak podano, w Powiecie M. już w trybie wykonywania budżetu przestrzegana jest zasada, że środki z PFGZGiK uruchamiane są tylko na wykonywane usługi materialno-techniczne, w tym na pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zatrudnionych przy bezpośrednim wykonywaniu prac wymienionych w par. 6 rozporządzenia.
Nie sposób też nie zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej, że istniejące w art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sformułowanie "na uzupełnianie środków budżetowych" może oznaczać, iż ze środków Funduszu mogą być uzupełniane te wydatki, które są i mogą być pokrywane z budżetu. Wydatki na wynagrodzenia są wydatkami budżetu, a zatem mogą być uzupełniane z Funduszu, o ile jest to "niezbędne do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".
Wreszcie, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./, który wprost stanowi, że dotacje z funduszów celowych mogą stanowić dochód powiatu, oraz na art. 56 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządu powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/, który jako źródło dochodów powiatu przewiduje "dotacje z państwowych funduszów celowych".
Skoro z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika zakaz przekazywania środków z celowego funduszu do budżetu w formie dotacji ani finansowania wynagrodzeń poprzez dotację lub bezpośrednio z funduszu, nie było podstaw prawnych do podważenia legalności zakwestionowanych przez organ nadzoru regulacji uchwały budżetowej.
Dlatego na mocy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.