Wyrok NSA oz. w Białymstoku z 6 sierpnia 1998 r., SA/Bk 70/98

Sentencja

1. oddala skargi w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Wspólnoty Gruntowej "Ł." za nieruchomości wydzielone na poszerzenie ulic w Ł.

Uzasadnienie

Na podstawie art. 219 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy SA/Bk 70/98 oraz SA/Bk 79/98, albowiem obie sprawy dotyczą skarg na tę samą decyzję Wojewody Ł. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Wspólnoty Gruntowej "Ł.". Jedna ze skarg została wniesiona przez uprawnioną Wspólnotę, druga zaś przez Zarząd Gminy Miejskiej Ł., zobowiązanej decyzją do wypłaty odszkodowania na rzecz Wspólnoty.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia 15 lipca 1997 r. (...), wydaną na podstawie art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 2 i art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./:

1. ustalił odszkodowanie dla Wspólnoty Gruntowej "Ł." za grunty i znajdujące się na nich budynki i drzewa, przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w Ł. (...) z dnia 27.07.1989 r. /a następnie skomunalizowane decyzją Wojewody Ł. z dnia 8 października 1994 r./, pod budowę ulic na osiedlu "M" w Ł., w kwocie 348.109,50 zł w tym:

a/ za grunty /działki nr 30099, 30101, 30104, 30115/ o łącznej powierzchni 2.1595 ha w kwocie 321.765,50 zł b/ za budynki i drzewa - w kwocie 25.344,00 zł

2. do wypłaty odszkodowania zobowiązał Zarząd Miasta Ł. w terminie 14 dni od kiedy decyzja ta stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji, wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy m.in. wskutek uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Ł. z dnia 19 marca 1995 r. (...) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 1996 r. /SA/Bk 625/95/, organ I instancji stwierdził, co następuje:

Urząd Miejski w Ł. prawomocną decyzją z dnia 27 lipca 1989 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Ł. w obrębie ulic P. i P., stanowiącej Wspólnotę Gruntową "Ł." oraz orzekł o przejściu na własność Państwa działek o nr 162/9, 162/11, 162/13, 162/15, 162/16, 162/17 i 162/20 jako terenów pod projektowane ulice osiedlowe.

Decyzją z dnia 1 sierpnia 1989 r. Urząd Miejski ustalił odszkodowanie w wysokości 223.800.000 starych zł za działki oznaczone nr 162/9, 162/11, 162/15 o łącznej powierzchni 14.892 m2. W wyniku zawartego porozumienia pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Zarządem Wspólnoty Gruntowej odroczono wypłacenie odszkodowania za działki nr 30101, 30104, 30099 i 30115, co jest zgodne z art. 53 ust. 3 ww. ustawy.

Świadczy o tym również f akt, że Zarząd nie odwołał się od decyzji naliczającej część odszkodowania. O naliczenie odszkodowania za pozostałe grunty oraz znajdujące się na nich urządzenia wystąpił z wnioskiem z dnia 17.03.1994 r. przedstawiciel zarządu spółki Wspólnoty Gruntowej "Ł." pan Henryk Z. Ponieważ rokowania pomiędzy byłym właścicielem, a Zarządem Miasta Ł. co do dalszego odszkodowania nie dały rezultatu organ uznał, iż wniosek jest zasadny, albowiem za przejęte nieruchomości odszkodowanie nie było ustalone. Wysokość określonego odszkodowania oparta jest na opinii biegłego ds. szacowania nieruchomości; jego kwota - zdaniem organu - odpowiada wartości przejętej od Wspólnoty nieruchomości i jest aktualna na dzień wydania decyzji. Organ stwierdził, iż nie może się zgodzić na naliczenie odszkodowania według zasady zaproponowanej przez przedstawiciela Wspólnoty, który wnioskuje o przyjęcie zwaloryzowanej ceny za 1 m2 gruntu, wynikającej z decyzji z dnia 1 sierpnia 1989 roku. Zdaniem organu tylko odszkodowanie ustalone w decyzji podlega waloryzacji na dzień wypłaty /co wynika z art. 55 ust. 3 ustawy/, a takiej decyzji nie ma. Naliczone odszkodowanie musi odpowiadać wartości gruntu na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu /art. 56 ustawy/.

Ustalone odszkodowanie jest zaległym zobowiązaniem Skarbu Państwa /terenowe organy administracji stopnia podstawowego/ wobec Wspólnoty Gruntowej. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1994 r. III ARN 3/94, gminy odpowiadają po dniu 27 maja 1990 r. za zobowiązania byłych rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i kompetencjami, wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 1 pkt 1 poz. 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, wypłacenie odszkodowania za przejmowane grunty wydzielone pod ulice należy do zadań własnych gmin. Wobec powyższego zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest Zarząd Miasta Ł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli:

1. Prezydent Miasta Ł. oraz
2. Zarząd Wspólnoty Gruntowej "Ł.".

Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda Ł. decyzją z dnia 12 grudnia 1997 r. orzekł, co następuje:

1. Uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i ustalił odszkodowanie na rzecz Wspólnoty Gruntowej w łącznej kwocie 658.203,04 zł, w tym:

za grunty o pow. 2,1595 ha w kwocie - 631.869,00 zł

• budynek w kwocie - 11.412,00 zł
• ogrodzenie w kwocie - 6.795,00 zł
• drzewostan w kwocie - 8.127,00 zł

2. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Gdy chodzi o ustalenie wysokości odszkodowania organ odwoławczy stwierdził, że wycena gruntów ustalona przez biegłego w postępowaniu przed organem I instancji budzi zastrzeżenia, stąd też odszkodowanie ustalił organ odwoławczy w oparciu o dwie inne opinie biegłych. W wyniku analizy porównawczej opinii biegłych organ uznał, że miarodajną i odzwierciedlającą faktyczną wartość nieruchomości jest cena m2 gruntu ustalona w kwocie 29,26 zł.

Cena taka jest wartością odpowiadającą cenie za jaką na wolnym rynku miasta Łomży można kupić grunty o podobnych cechach. Żądania Wspólnoty dotyczące ustalenia wartości gruntów przez waloryzację wcześniej ustalonej ceny w rokowaniach z 1989 r. organ uznał za niedopuszczalne, ponieważ wysokość odszkodowania musi odpowiadać wartości gruntu na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu /art. 56 cytowanej ustawy/.

Odnosząc się do odwołania Prezydenta Miasta Ł. uznano, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wprawdzie - zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. /Dz.U. nr 23 poz. 102/ - Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad nadzorczych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych, jednakże mając na uwadze, że przed 27 maja 1990 r. nie była wydana żadna decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, a decyzją zobowiązującą do wypłaty odszkodowania stała się dopiero zaskarżona decyzja, to brak jest podstaw do uznania, że ustalone odszkodowanie jest zobowiązaniem Skarbu Państwa.

Zainteresowany Zarząd Wspólnoty Gruntowej zaskarżył powyższą decyzję domagając się jej uchylenia w pkt 1 tj. w zakresie ustalenia sposobu i wysokości odszkodowania, zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa.

Wspólnota żąda zapłacenia odszkodowania zgodnie z rokowaniami z 4 lipca 1989 r. tj. po 15 tys. zł za 1 m2, zwaloryzowanego według wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Zdaniem skarżącej Wspólnoty organ odwoławczy rażąco narusza prawo i błędnie stosuje art. 55 ust. 2, zamiast stosować art. 55 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Prezydent Miasta Ł. wnosił o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym;
2. art. 8 ust. 4, art. 9 i art. 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych,
3. przepisów art. 7, art. 29, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.

Zdaniem skarżącego Wspólnocie Gruntowej "Ł." brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 29 Kpa, albowiem stroną może być tylko osoba prawna - spółka do zagospodarowania wspólnoty gruntowej, dlatego też decyzje, na które jest składana skarga, nie zawierają właściwego oznaczenia strony, a tym samym zawierają wady skutkujące ich uchylenie. Skarżący konsekwentnie podtrzymuje twierdzenie, że błędami procesu decyzyjnego w zakresie przejęcia nieruchomości na własność Państwa nie można obciążać samorządu terytorialnego powstałego w dniu 27 maja 1990 r., a zatem decyzje nakazujące wypłatę Zarządowi Miasta Ł. są sprzeczne z prawem. Kwestionując samą zasadę odpowiedzialności skarżący tylko na marginesie podnosi, że ustalona wysokość odszkodowania w kwocie 558.203,00 zł, wobec odrzucenia opinii biegłego stanowiącej podstawę orzeczenia organu I instancji jest dowolna i może być podważona następną opinią biegłego.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoją argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga analizy 4 zasadniczych elementów składających się na konstrukcję podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone działki,
2. zasady ustalenia odszkodowania,
3. wysokości ustalonego odszkodowania,
4. określenia podmiotu uprawnionego do odszkodowania.

Przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, jednakże następnie nieruchomości te stały się, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej Ł., wskutek komunalizacji gruntów. Przed datą komunalizacji nie była podjęta jakakolwiek decyzja administracyjna w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone w takim trybie nieruchomości. Zaskarżona ostateczna decyzja jest pierwszą decyzją o tym charakterze, ustalającą odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości.

Wynikające z tej decyzji zobowiązanie do wypłaty odszkodowania może być zatem nałożone na podmiot, który w konsekwencji wywłaszczenia jest, w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, właścicielem gruntu. Podmiotem tym jest Gmina Miejska Ł. Zgodnie z przepisami art. 3ó ust. 3 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. /Dz. U. nr 23 poz. 102/ Skarb Państwa przejmuje zobowiązania terenowych organów administracji stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych decyzji administracyjnych.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Zarządu Miasta Ł., przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przed dniem 27 maja 1990 r. nie była podjęta decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania, a zatem trudno mówić o przejęciu zobowiązań z niej wynikających lub powstałych w związku z jej wykonaniem. A zatem zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 powoływanej ustawy, zobowiązanie Urzędu Miasta Ł. jako jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się następnie własnością Gminy Miejskiej Ł. stało się zobowiązaniem właściwej gminy.

Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne.

Wobec sytuacji, iż mamy do czynienia z pierwszą, ostateczną decyzją ustalającą odszkodowanie, bezzasadne żądania przedstawiciela Zarządu Wspólnoty Gruntowej, aby odszkodowanie ustalić w oparciu o wynegocjowane w roku 1989 stawki za 1 m2 z zastosowaniem rewaloryzacji na datę decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Zgodnie z przepisami art. 55 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce gruntami rewaloryzacji podlegać może jedynie odszkodowanie ustalone w decyzji; do tak ustalonego odszkodowania, w przypadku zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Jeżeli wszakże, jak w niniejszej sprawie, mamy do czynienia dopiero z ustaleniem odszkodowania, jego wysokość winna odpowiadać wartości wywłaszczonych nieruchomości, na dzień ustalenia odszkodowania /art. 53 ust. 3 oraz 5ś ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami/. A zatem przyjęta przez organy administracji zasada ustalenia odszkodowania jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi reprezentanta Wspólnoty Gruntowej są bezzasadne.

Co do wysokości ustalonego odszkodowania Zarząd Miasta Ł., kwestionując bezzasadność samej zasady swojej odpowiedzialności, stwierdził tylko, że ustalona wysokość odszkodowania jest dowolna i może być podważona następną opinią biegłego. Twierdzenie o dowolności nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy, albowiem organ odwoławczy ustalając odszkodowanie za wywłaszczone grunty, w wysokości znacznie wyższej niż organ I instancji, uzasadnił szczegółowo dlaczego podważył opinię biegłego, stanowiącą podstawę decyzji organu I instancji, oraz przeprowadził analizę kolejnych dwu opinii biegłych, których ustalenia szacunku nieruchomości uznał za miarodajne i odzwierciedlające faktyczną tzn. rynkową wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji. Ocenie organu odwoławczego nie można postawić zarzutu przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, stąd też zarzut skarżącego Zarządu Miasta o dowolności uznać należy za bezzasadny. Przedstawiciel Zarządu Wspólnoty Gruntowej domagając się ustalenia odszkodowania według tej metody nie kwestionował podjętych ustaleń według metody zastosowanej przez organy administracji. Stąd też należy uznać, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została ustalona zgodnie z przepisami prawa.

Gdy chodzi o zarzut skarżącego Zarządu Miasta, że zaskarżone decyzje "nie zawierają właściwego oznaczenia strony, a tym samym zawierają wady skutkujące ich uchylenie" stwierdzić należy, iż rzeczywiście w decyzjach administracyjnych nie została w sposób precyzyjny oznaczona strona uprawniona do przyjęcia /odbioru/ odszkodowania. Właściwym oznaczeniem strony winna być Spółka do zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "Ł." jako osoba prawna, której członkami są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Jednakże potraktowanie jako strony postępowania administracyjnego Zarządu Wspólnoty Gruntowej nie oznacza, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie ma bowiem wątpliwości na czyją rzecz ma być wypłacone odszkodowanie.

W tej sytuacji nieprecyzyjne oznaczenie strony należy potraktować jako naruszenie przepisu art. 107 par. 1 Kpa, jednakże naruszenie to - zdaniem Sądu - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.