Uzasadnienie
W dniu 13 lutego 1997 r. Witold i Teresa małżonkowie S. zawiadomili Kierownika Urzędu Rejonowego w S. o zakończeniu budowy budynku mieszkalno-usługowego, prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 marca 1994 r. /nr A-7351-OE-18/94/ na działce nr 34514 przy ul. M. B. nr 113 w S. Organ ten po ustaleniu, że wzniesiony obiekt istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a ponadto został samowolnie zmieniony przez inwestorów sposób użytkowania obiektu, to jest uruchomiono w nim zakład stolarski zamiast zaprojektowanego sklepu i hurtowni materiałów drewnopochodnych, postanowieniem z dnia 17 marca 1997 r., powołując się na art. 50 ust. 3 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, orzekł o natychmiastowym wstrzymaniu użytkowania zakładu stolarskiego. Następnie decyzją z dnia 17 kwietnia 1997 r., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 tej ustawy, nakazał małżonkom S. przywrócenie do dnia 31 lipca 1997 r. poprzedniego sposobu użytkowania budynku, podkreślając w uzasadnieniu decyzji, że strony /sąsiedzi/ wniosły zastrzeżenia do obecnego sposobu użytkowania budynku. Decyzja powyższa nie została zaskarżona i stała się ostateczna.
W dniu 18 maja 1998 r. Jan i Daniela małżonkowie T., zamieszkali w S. przy ul. M. B. nr 111, poinformowali organ, że sporny obiekt budowlany jest nadal użytkowany jako stolarnia. Wiarygodność informacji potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 28 maja 1998 r. W czasie oględzin doszło do wyrażenia przez Jana T. zgody na dalsze funkcjonowanie zakładu stolarskiego, po złożeniu przez inwestorów deklaracji, że produkcję mebli przeniosą do nowo budowanego obiektu na ul. L. w listopadzie 1999 r. Organ nadzoru budowlanego w tej sytuacji odstąpił od czynności egzekucyjnych.
W marcu 1999 r. inwestorzy złożyli w organie nadzoru budowlanego wniosek o zmianę decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku - przez jego przesunięcie do czasu wybudowania zakładu stolarskiego na ul. L. Organ administracji wyznaczył rozprawę administracyjną, w czasie której zapoznał się ze stanowiskami inwestorów oraz sąsiadów spornego obiektu budowlanego w osobach Anny i Jana małżonków D., Danieli i Jana małżonków T. oraz Ryszarda G., po czym decyzją z dnia 23 marca 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 17 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie powstał warunek dopuszczalności zmiany decyzji na zasadzie art. 155 Kpa, gdyż zgody na przesunięcie terminu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nie wyrazili Jan i Daniela małżonkowie T. oraz ich syn Adam, będący współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości.
W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie S. podnosili, że zakład stolarski nie jest uciążliwy dla otoczenia, a na pewno nie przeszkadza rodzinie T., mieszkającej po drugiej stronie ulicy i wyrażającej w 1998 r. zgodę na funkcjonowanie zakładu stolarskiego do końca 1999 r. Ponadto wyrazili zdziwienie samym faktem wszczęcia postępowania, podkreślając, że w sprawie użytkowania budynku organ się wypowiedział w 1997 r.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia 26 kwietnia 1999 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgody na zmianę decyzji nie wyraził Adam T., będący stroną postępowania, i dodał, że zgoda na zmianę decyzji ostatecznej nie może być domniemana, ale musi być udzielona wprost i wyraźnie w drodze stosownego oświadczenia strony, skierowanego do organu administracji państwowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Teresa i Witold małżonkowie S. podnieśli, że jedynie czasowo wykorzystują sporny budynek jako zakład stolarski, gdyż prowadzą budowę zakładu na ulicy L. Jej zakończenie planują na rok 2000 i wówczas przeniosą tam swoją działalność. Z tego powodu, a także ze względu na to, że zakład stolarski stanowi jedyne źródło ich utrzymania, zatrudnia 24 pracowników i nie powoduje uciążliwości dla otoczenia, skarżący złożyli wniosek o zmianę niekorzystnej dla nich decyzji.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu, choć skład sądzący w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów, iż brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji ostatecznej jest jedynie formalną przesłanką decyzji wydanej na podstawie art. 155 Kpa, uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że niespełnienie tej przesłanki powinno spowodować merytoryczną odmowę uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji. Niemniej jednak, ponieważ decyzja umarzająca postępowanie jest dla skarżących w skutkach tożsama z decyzją odmawiającą dokonania zmiany decyzji ostatecznej, Sąd traktuje dostrzeżone naruszenie procedury jako niemające istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia; tym samym nie ma podstaw do jego uchylenia argumentum a contrario z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd jest zdania, że zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy bezprzedmiotowości postępowania.
Powyższe stwierdzenie nie zmienia oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie, to jest wyprowadzonego przez organ wniosku, iż nie mogło dojść do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 17 kwietnia 1997 r., nakazującej skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, przez przesunięcie terminu wywiązania się z tego obowiązku do połowy 2000 r.
Przesłanka dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa, to jest takiej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa /co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki/, a tym samym decyzji kształtującej jej sytuację prawną /por. wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r.
- Rej. 7168/29, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985 r. III SA 1003/85 - OSPiKA 1987 z. 7-8 poz. 163, wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r. III RN 92/97 - OSNAPU 1998 nr 10 poz. 290/, jest zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. Stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą skarżącym przywrócenie do 31 lipca 1997 r. poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku (...), oprócz skarżących, byli Adam T., Jan i Daniela małżonkowie T., Ryszard G. i Jan D. A zatem zgoda ich wszystkich była niezbędną przesłanką ewentualnej zmiany terminu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.
W wyroku z dnia 14 marca 1991 r. III ARN 32/90 /OSNAPU 1992 nr 6 poz. 112/ Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której strona czerpie swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa.
W niniejszej sprawie oświadczenie o wyrażeniu zgody na przedłużenie użytkowania spornego budynku jako zakładu stolarskiego /zamiast sklepu i hurtowni artykułów drewnopochodnych/ złożyli jedynie Ryszard G. i Jan D. Adam T. w ogóle nie stawił się na rozprawę wyznaczoną w celu rozpatrzenia wniosku inwestorów o zmianę decyzji, ale w trakcie postępowania głównego /dotyczącego przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania budynku/ zgłaszał kategoryczny sprzeciw wobec sąsiedztwa stolarni, natomiast Jan i Daniela małżonkowie T., mimo że deklarowali zgodę na dalsze funkcjonowanie stolarni do listopada 1999 r., ostatecznie jednak odmówili podpisania się pod protokołem zawierającym spisaną treść ich oświadczenia i stwierdzili, że nie czują się umocowani przez nieobecnego syna Adama T. do wypowiedzenia się w jego imieniu w kwestii zmiany decyzji.
Z punktu widzenia art. 155 Kpa obojętne są pobudki działania stron postępowania, dlatego zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie mógł organ zastąpić własną oceną odmowy wyrażenia zgody z punktu widzenia motywów tej odmowy, choćby te motywy nie musiały zasługiwać na aprobatę. Nie dysponując jednoznaczną zgodą wszystkich stron postępowania na zmianę treści decyzji ostatecznej, organ administracji musiał wydać decyzję niekorzystną dla wnioskodawców, bez potrzeby badania, czy za zmianą przemawia "interes społeczny lub słuszny interes strony", a zatem decyzja odmowna /tu decyzja umarzająca postępowanie/ nie narusza art. 155 Kpa.
Oceny sprawy nie zmienia podnoszony w skardze fakt, że stolarnia nie stwarza żadnego zagrożenia dla otoczenia /nie jest uciążliwa, gdyż wszystkie prace wykonywane są wewnątrz/, albowiem kwestia uciążliwości zakładu stolarskiego i zgodności funkcjonowania stolarni przy ul. M.B. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogły być badane w postępowaniu oceniającym samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku, zakończonym decyzją ostateczną z dnia 17 kwietnia 1997 r.
Dlatego skargę oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.