Uzasadnienie
Na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd zarządził połączenie spraw SA/Bk 759/02 i SA/Bk 760/02 w celu ich łącznego rozpoznania, a także zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., ponieważ dotyczą one stwierdzenia nieważności integralnie powiązanych ze sobą uchwał Rady Powiatu w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok.
Zaskarżonymi rozstrzygnięciami nadzorczymi, podjętymi w formie uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., wydanymi na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./, par. 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/ i art. 55 ust. 2 i 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/, po rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym uchwały nr XLIII/239/02 Rady Powiatu w B. z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok oraz uchwały nr XLI V/241 /02 Rady Powiatu w B. z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany powyższej uchwały, Kolegium Izby postanowiło:
- Uznać, iż ww. uchwała Rady nr XLIII/ 239/02 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w związku z tym stwierdzić jej nieważność - w części objętej postanowieniami:
- par. 1 pkt 2 i 4,
- par. 3,
- par. 4 pkt 1.
- Ustalić budżet w zakresie dotkniętym nieważnością, jak następuje:
a/ Wydatki budżetu Powiatu - 34.220.501 zł zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały, b/ Źródła pokrycia deficytu w wysokości - 717.794 zł stanowią:
- kredyt długoterminowy - 334 250 zł
- wolne środki - 383 544 zł c/ Rezerwy: - ogólna w kwocie -81.450 zł
- celowa w kwocie - 307.179 zł z przeznaczeniem:
- na wydatki w oświacie - 37.179 zł
- na inwestycje drogowe - 270.000 zł d/ Wykaz zadań inwestycyjnych na 2002 rok:
- zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały.
- Uznać, iż ww. uchwała Rady nr XLIV/ 241/02 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w związku z tym stwierdzić jej nieważność.
W uzasadnieniach rozstrzygnięć nadzorczych organ nadzoru przedstawił, co następuje:
Rada Powiatu uchwałą z 26 marca 2002 r. uchwaliła budżet Powiatu na 2002 rok i zaplanowała deficyt budżetowy w wysokości 1.017.794 zł, wskazując następujące źródła przychodów na jego pokrycie: kredyty długoterminowe w kwocie 634.250 zł oraz wolne środki w kwocie 383.544 zł.
Jak wynika z pisma Starosty B., Zarząd Powiatu zaproponował niedobór budżetowy na poziomie 717.794 zł i jako źródło jego pokrycia wskazał kredyt długoterminowy w wysokości 334.250 zł oraz wolne środki w wysokości 383.544 zł. Takie też wielkości przychodów, w zakresie kredytów długoterminowych, zostały wykazane w załączniku nr 4 do uchwały Rady Powiatu w sprawie budżetu - "Plan przychodów i rozchodów na 2002 rok".
Z powyższego opisu sytuacji oraz objaśnień przewodniczącego Zarządu wynika, iż Rada Powiatu, wbrew postanowieniom art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ oraz art. 119 w związku z art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, bez zgody Zarządu Powiatu B. zwiększyła proponowany deficyt budżetowy o kwotę 300.000 zł, wprowadzając do planu wydatków nowe zadania i wskazując jako źródło ich sfinansowania kredyt długoterminowy.
Kolegium Izby w B., uchwałą nr 573/02 z 12 kwietnia 2002 r., wszczęło postępowanie nadzorcze, wzywając Radę do zmiany /uchylenia/ we własnym zakresie wskazanych w uchwale postanowień naruszających obowiązujące przepisy, równocześnie wskazując termin dostarczenia stosownej uchwały do Regionalnej Izby Obrachunkowej.
23 kwietnia 2002 r. Rada Powiatu podjęła wprawdzie uchwałę nr XLIV/241/02 w sprawie zmiany ww. uchwały, dostarczając ją na posiedzenie Kolegium Izby z 24 kwietnia 2002 r., ale w jej treści tylko częściowo wycofała się z postanowień naruszających prawo, a mianowicie, uchyliła postanowienie o wysokości deficytu budżetowego i źródle jego pokrycia przekraczające kwoty ujęte w projekcie budżetu przedstawionym przez Zarząd. Nie uchyliła jednak wydatków na zadania i w kwotach, które stanowią o zwiększeniu deficytu. Dokonała natomiast wielu innych zmian w swojej pierwotnej uchwale budżetowej, wykraczających jeszcze dalej poza przedstawiony przez Zarząd projekt budżetu.
Prezentowana na posiedzeniu Kolegium przez przewodniczącą Rady Powiatu i pozostałych przedstawicieli Rady argumentacja, że Rada jest uprawniona do weryfikacji propozycji Zarządu, a w konsekwencji do ich zmiany, bo nie tylko do ich zatwierdzania - nie została poparta stosownym przepisem ustawowym, potwierdzającym wyrażone stanowisko. Argumentacja ta nie mogła być zatem przyjęta w świetle wyraźnego postanowienia art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, iż "bez zgody zarządu rada powiatu nie może wprowadzić w projekcie budżetu zmian powodujących zwiększenie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach (...)" oraz że "opracowanie i przedstawianie do uchwalenia projektu budżetu, a także inicjatywa w sprawie zmian tego budżetu, należą do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu".
Uznając zatem, iż Rada nie skorygowała w zakreślonym terminie wskazanych naruszeń prawa. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały nr XLIII/239/02 Rady Powiatu z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok we wskazanej części, ustalając równocześnie budżet Powiatu w częściach dotkniętych nieważnością- zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały przepisem art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Ustalony przez Kolegium Izby budżet Powiatu nie tamuje zmian, które mogą by ć dokonywane przez jego organy w ustawowych granicach w toku jego wykonywania, koniecznych zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia spornych zadań inwestycyjnych /drogowych/ i podziału wydzielonych na ich realizację środków ujętych w rezerwie celowej.
W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionych przez przewodniczącego Rady Powiatu w B., na podstawie uchwały nr XLVI/257/02 Rady Powiatu z 25 maja 2002 r., strona skarżąca wnosi o uchylenie obu rozstrzygnięć nadzorczych - uchwał Kolegium Izby - zarzucając im naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a mianowicie:
1/ art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, art. 55 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/, przez dokonanie błędnej wykładni kompetencji proceduralnych dotyczących przygotowywania projektu uchwały budżetowej oraz inicjowania jej zmian na etapie projektowania i po jego uchwaleniu. Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła bowiem tożsamość między "inicjatywą w sprawie zmian tej uchwały" i "dokonywaniem zmian", i uznała tym samym wyłączną kompetencję Zarządu Powiatu do dokonywania zmian, a nie Rady Powiatu. Organ nadzoru tym samym sprzeciwił się przepisowi zawartemu w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym "zarządowi powiatu przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu";
2/ art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/, przez dokonanie błędnej wykładni wyrażenia "uchwalanie budżetu" przez Radę Powiatu i jej roli w stanowieniu prawa. Regionalna Izba Obrachunkowa w B. dokonując niewłaściwej interpretacji przepisów wskazanych w pkt 1 zarzutów przekazała tym samym Zarządowi Powiatu kompetencje Rady do uchwalania budżetu i do dokonywania zmian, ograniczając jednocześnie możliwość jej wpływu na uchwalanie budżetu do przyjęcia bądź nieprzyjęcia zmian proponowanych przez Zarząd Powiatu;
3/ art. 112 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, przez niewskazanie źródła pokrycia różnicy w faktycznie ukształtowanym deficycie a wskazanym w podjętej przez Izbę uchwale, w kwocie 300 zł. Na stronie 8 załącznika nr 1 do uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. nr 763/02 z 24 kwietnia 2002 r. wykazana kwota oświatowej rezerwy celowej jest niezgodna z kwotą rezerwy wykazanej na stronie drugiej zaskarżonej uchwały. Tym samym zarówno kwota planu wydatków, jak i źródła pokrycia deficytu powinny być inne. Izba zmniejszyła plan wydatków Powiatu B. o kwotę 299.700 zł, a nie, jak stwierdziła w uchwale, o 300.000 zł; 4/ art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577/ i art. 7 Kpa, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także uznanie, iż Rada Powiatu nie usunęła w wyznaczonym terminie wskazanej przez Izbę nieprawidłowości, mimo że Rada podjęła w wyznaczonym przez organ nadzoru terminie uchwałę sanującą stwierdzone naruszenie prawa, tj. art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Uchwała Rady Powiatu nr XLI V/241/02 z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu w B. nr XLIII/239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok została uznana za nieważną z powodu "nie-uchylenia wydatków na zadania, które stanowiły o deficycie", a zostały zaproponowane przez Radę Powiatu. Wymienioną uchwałą Rada doprowadziła do zgodności uchwałę nr XLIII/239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok z brzmieniem art. 123 ust. 2, uchylając postanowienia o wysokości deficytu budżetowego i źródle jego pokrycia, przekraczające pierwotne kwoty ujęte w projekcie budżetu przedstawionym przez Zarząd;
5/ art. 12 ust. 3 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, wykazując niekonsekwencję w podjętych przez siebie uchwałach. Izba stwierdzając nieważność w części uchwały Rady Powiatu nr XLIII/ 239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok sprzeciwiła się przepisowi zawartemu w art. 12 ust. 3 ww. ustawy, bowiem dokonała zmian nie tylko dotkniętych - zdaniem Izby - nieważnością. W tym przypadku organ nadzoru zastosował procedurę określoną w art. 11 ust. 2 ustawy, traktując sprawę tak, jakby budżet nie został uchwalony w terminie do 31 marca roku budżetowego.
W obszernym uzasadnieniu skarg przewodniczący Rady podniósł m.in. następujące kwestie:
Rada Powiatu na sesji z 23 kwietnia 2002 r. podjęła uchwałę nr XLIV/241/02 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu w B. nr XLIII/ 239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok, wykonując tym samym postanowienie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, określone w ust. 2 uchwały nr 573/02 z 12 kwietnia 2002 r.
Rada Powiatu dostosowała się do zaleceń organu nadzoru, dokonując zmiany podjętej 26 marca 2002 r. uchwały w sprawie budżetu na 2002 rok, obarczonej błędem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, "Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Rada Powiatu zmniejszyła deficyt o kwotę 300.000 zł, doprowadzając do zgodności wysokości deficytu i planu wydatków podanych przez Zarząd Powiatu.
Rada, uznając jednocześnie, że jest organem właściwym do poprawienia swojej uchwały bez ograniczeń /z zastrzeżeniem postanowień wynikających z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych/, zmniejszyła plan wydatków ogółem o 300.000 zł, korygując uchwałę pierwotną przez skreślenie odpowiednich postanowień.
24 kwietnia 2002 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność w całości uchwały nr XLIV/241/02 z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu w B. nr XLIII/239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok oraz stwierdziło nieważność w części, objętej postanowieniami: par. 1 pkt 2 i 4, par. 3, par. 4 pkt 1, uchwały nr XLIII/239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok. W uzasadnieniu do uchwały nr 764/02 Kolegium zarzuciło naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, natomiast w uchwale nr 763/02 - naruszenie art. 55 ust. 1 i 3.
Z argumentacją prawną przedstawioną przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie można się zgodzić.
Zarówno art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak i art. 119 ustawy o finansach publicznych zawierają podobną treść i znaczenie prawne.
Tak jak podniesiono w zarzutach skargi, Regionalna Izba Obrachunkowa dokonała błędnej wykładni wskazanych przepisów. Organem właściwym do opracowania projektu uchwały jest Zarząd Powiatu, z czym należy się zgodzić. I tak też się stało. Zarząd Powiatu B. przygotował projekt budżetu, czemu dał swój wyraz w uchwale z 14 listopada 2001 r. w sprawie budżetu na 2002 rok. Następnie wnosił autopoprawki do projektu budżetu, inicjując tym samym proces dokonywania zmian, które mogły, lecz nie musiały być przegłosowane przez Radę Powiatu, a więc organ stanowiący prawo. Owszem, ustawodawca dał prawo zarządowi występowania do rady powiatu z projektem uchwały budżetowej czy też z inicjatywą w sprawie zmian tej uchwały, lecz nie odebrał radzie podstawowej jej funkcji, do której została powołana przez Sejm, a następnie wyborców, tj. stanowienia prawa. W tej sprawie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 1999 r. /III SA 2201/99 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 70/, stwierdzając, co następuje: "Wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu tej jednostki, wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po uchwaleniu".
Wprawdzie orzeczenie dotyczy samorządu gminnego, ale należy podkreślić, że w obu ustawach, tj. o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym, w wielu miejscach występują prawie identyczne uregulowania prawne. Skoro postanowienia w obu ustawach są identyczne, konstrukcja funkcjonowania obu organów jest taka sama /organy stanowiące/, to wyżej przytoczone orzeczenie jest jak najbardziej aktualne w stosunku do art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Naczelny Sąd Administracyjny w podanym wyżej orzeczeniu wskazał art. 122 ustawy o finansach publicznych, mający zastosowanie do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy i powiatu. Identyczne uregulowanie w obu ustawach można zauważyć w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. To właśnie treść wskazanych przepisów potwierdza zakres kompetencji zarządu. Ustawodawca uczynił z niego organ wykonawczy w stosunku do rady, która jest organem uchwałodawczym.
Zarząd Powiatu B. w swoim piśmie z 2 kwietnia 2002 r. skarżącym uchwałę Rady Powiatu, a w ślad za tym Regionalna Izba Obrachunkowa w swoich uchwałach nadzorczych położyli szczególny nacisk na te przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o finansach publicznych, które mówią o wyłącznej kompetencji zarządu powiatu, np. do przygotowania projektu uchwały, do zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu, inicjowania procesu dokonywania zmian zarówno w przedstawionym projekcie uchwały, jak i po jego uchwaleniu.
Jednak zgodnie z intencją ustawodawcy to rada kończy rozpoczęty przez zarząd proces, aktywnie uczestnicząc w uchwalaniu i dokonywaniu zmian w budżecie. Może więc, w granicach przewidzianych prawem, np. z zachowaniem postanowień art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wprowadzać nowe zadania, dokonywać przeniesień planowanych wydatków między działami, rozdziałami i paragrafami. Nie można się również zgodzić z uznaniem, iż "inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały" znaczy to samo co, "dokonywanie zmian". Tezę tę potwierdza również inny przepis, a mianowicie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym, "Zarządowi powiatu przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu". W tym miejscu należy z całą stanowczością zacytować zdanie z uzasadnienia wyżej przytoczonego wyroku: "O zmianach uchwały budżetowej mowa jest w art. 119 ustawy o finansach publicznych, który reguluje kwestie proceduralne, dotyczące przygotowywania projektu uchwały budżetowej oraz inicjowania zmian tej uchwały". Argumentacja prawna zawarta w uzasadnieniu do obu uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej /art. 55 ustawy o samorządzie powiatowym/, podkreślająca bezskuteczność działań rady powiatu jako organu stanowiącego w sprawie budżetu, w kontekście nieprawidłowej interpretacji przepisów, czyni radę powiatu organem "bezradnym", opiniującym, a nie stanowiącym. Doprowadza faktycznie do zamiany ról obu organów, co niewątpliwie burzy całą konstrukcję funkcjonowania samorządu, działania powołanych ustawami organów. Stanowienie prawa ma charakter dynamiczny, a nie pasywny. I taką wykładnię zastosowała Rada Powiatu w B., wybrana przez społeczność lokalną.
Należy szczególnie podkreślić, że zdaniem Rady Powiatu, przepisy zawarte w art. 119 oraz art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wyrażają zupełnie inną treść prawną. O ile art. 123 ust. 2 obowiązuje na etapie projektowania budżetu, określa, czego nie wolno uczynić radzie bez zgody zarządu powiatu, o tyle art. 119, tak jak podkreślono wyżej, mówi o kompetencji zarządu do przygotowania projektu oraz rozpoczęcia procesu inicjowania zmian w budżecie zarówno na etapie projektowania budżetu, jak i po jego uchwaleniu.
W treści niniejszego uzasadnienia należy podkreślić, że Rada Powiatu 23 kwietnia 2002 r. we własnym zakresie naprawiła swój błąd, skreślając postanowienia likwidujące zwiększone o 300.000 zł planowane wydatki, i tym samym deficyt. Zgodnie z art. 123 ust. 2, Rada nie mogła tego uczynić bez zgody Zarządu Powiatu. Natomiast będąc wezwana przez organ nadzoru do usunięcia nieprawidłowości we wskazanej części, tj. tej, o której mowa w art. 123 ust. 2, dokonała zmian po stronie wydatków, będąc do tego uprawniona, jako organ stanowiący, zgodnie zresztą z interpretacją NSA przytoczoną w piśmie. Uchwałą zmieniającą konwalidowała faktycznie dokonaną przez siebie czynność. A zatem, unieważnienie przez organ nadzoru uchwał Rady Powiatu: jednej w części, drugiej zaś w całości było niezgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargi organ nadzoru wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.
Kolegium Izby podziela pogląd, iż wyrok NSA przytoczony w skardze, aczkolwiek dotyczy samorządu gminnego, może być odniesiony do organów i budżetu samorządu powiatowego, ponieważ zawiera wykładnię przepisów, które w swej treści są wręcz identyczne z unormowaniami w przedmiotowej sprawie w ustawie o samorządzie powiatowym.
Z przytoczonego sformułowania tezy wyroku NSA nie wynika - jak sugerują to zarzuty skargi - uprawnienie rady do uchwalania zmian w budżecie według własnego uznania, bez inicjatywy zarządu czy akceptacji z jego strony, a tym bardziej wbrew jego wyraźnemu stanowisku w tym przedmiocie, co miało miejsce w przypadku uchwały Rady Powiatu w B. w sprawie budżetu na 2002 rok i późniejszej zmiany tej uchwały.
Strona skarżąca, cytując tezę wyroku NSA, a następnie część uzasadnienia do niego, przechodzi do porządku nad sformułowaniem zawartym w uzasadnieniu wyroku będącym rozwinięciem tezy, stanowiącym niejako jej dalszy ciąg, zapisany w uzasadnieniu po powtórzeniu tezy, a mianowicie: "O zmianach uchwały budżetowej mowa jest w art. 119 ustawy o finansach publicznych, który reguluje kwestie proceduralne, dotyczące przygotowania projektu uchwały budżetowej oraz inicjowania zmian tej uchwały. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował trybu dokonania zmiany uchwały budżetowej przez Radę Gminy W."
Zdaniem Kolegium, oznacza to opowiedzenie się także przez NSA za zmianami w budżecie w sposób określony w art. 119 ustawy o finansach publicznych, tzn. za wymogiem inicjatywy zarządu w tym przedmiocie.
Zdaniem Kolegium, wymóg inicjatywy ze strony zarządu w przypadku zmian w budżecie, wynikający z art. 119 ww. ustawy, jest zamierzoną przez ustawodawcę naturalną konsekwencją faktu, iż także uchwalanie budżetu jest poprzedzone i oparte na inicjatywie /wyłącznej kompetencji/ zarządu w formie przygotowania projektu budżetu /uchwały budżetowej/, który przedkładany jest radzie do uchwalenia i stanowi podstawę gospodarki finansowej /jest wykonywany/ do czasu uchwalenia go przez radę /art. 123 ust. 1 ww. ustawy/.
Za takim uregulowaniem, wynikającym z powołanych przepisów, przemawiają także racjonalne względy praktyczne, bowiem zarząd -jako wykonawca budżetu - ponosi odpowiedzialność za wykonanie budżetu /art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym/ i podlega ocenie przez radę w uchwale absolutoryjnej. Zarządy projektując budżet, inicjując jego zmiany lub wyrażając zgodę na proponowane przez radnych zmiany budżetu, przejmują obowiązek opracowania tych zmian w zgodzie z zasadami budżetowymi, w tym zwłaszcza z zasadą równowagi budżetowej, a także z innymi przepisami szczególnymi. Celem omawianych regulacji jest bowiem zdyscyplinowanie, przez wyraźne określenie odpowiedzialności organów samorządu /zarówno zarządów, jak i rad/ za zgodność z prawem podejmowanych decyzji o skutkach finansowych /budżetowych/. Odpowiedzialność tę zawsze ponoszą zarządy, o ile wyrażą zgodę na inicjatywę radnych lub wystąpią z własną inicjatywą w zakresie budżetu. Wniosek ten znajduje potwierdzenie także w - opatrznie rozumianym przez stronę skarżącą - art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym, "zarządowi powiatu przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu". Należy wskazać, iż podobne rozwiązania zawiera w odniesieniu do budżetu państwa Konstytucja RP, w art. 146 ust. 4 pkt 5 i 6 oraz art. 220 i art. 221.
Stojąc na gruncie takiego rozumienia obowiązujących przepisów, Kolegium Izby stwierdziło nieważność uchwały nr XLIV/241/02 Rady Powiatu z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu nr XLIII/239/02 z 26 marca 2002 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2002 rok, jako podjętych nie tylko bez wymaganej inicjatywy Zarządu, ale także wbrew jego stanowisku. Uchwała Rady zmieniająca pierwotną uchwałę w sprawie budżetu została podjęta niezgodnie z wytycznymi Kolegium Izby, znacznie wykroczyła poza ich ramy, dokonała bowiem wielu istotnych zmian w swojej pierwotnej uchwale budżetowej, wykraczających jeszcze dalej poza przedstawiony przez Zarząd projekt budżetu, czyniąc to z własnej inicjatywy, bez akceptacji i wbrew stanowisku Zarządu.
Rada dokonała zatem nie tylko zmiany swojej pierwotnej uchwały w części dotkniętej nieważnością, ale również zmian w budżecie już realizowanym, które dokonywane są w toku i w trybie wykonywania budżetu z zachowaniem wymaganej procedury z art. 119 ustawy o finansach publicznych, czyli z inicjatywy zarządu, co stanowi naruszenie także art. 60 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zadaniem Rady było natomiast tylko usunięcie wskazanych przez Izbę postanowień naruszających prawo i ustalenie w ten sposób prawidłowego budżetu wyjściowego na początek roku budżetowego, nawiązującego do wersji przedłożonej przez Zarząd i realizowanej już od 1 stycznia 2002 roku.
Zdaniem Kolegium Izby, zarzut z pkt 3 skargi stał się bezprzedmiotowy w związku z przekazaniem Radzie Powiatu do wymiany załącznika nr 1 do uchwały Kolegium nr 763/02:
"Plan wydatków Powiatu B. na 2002 r." /..../ w związku z występującą w tym załączniku, dołączonym do przesłanej uchwały Kolegium Izby, różnicą w kwocie 300 zł w pozycji na stronie 8 załącznika, dotyczącą rezerwy celowej oświatowej /37.479 zł/, a pozycją dotyczącą tej samej rezerwy wykazaną w części normatywnej uchwały /37.479 zł/. Wprawdzie załącznik do uchwały jest jej integralną częścią i powinien korespondować z danymi zawartymi w części normatywnej, to jednak w przypadku rozbieżności miarodajna jest kwota zawarta w tej części uchwały, zwłaszcza że występująca różnica nie narusza prawidłowości pozostałych postanowień kwotowych w załączniku. Należy dodać, iż załącznik przesłany Radzie wraz z uchwałą Kolegium został dołączony omyłkowo, stanowił on wersję roboczą, natomiast przedmiotem uchwały Kolegium był egzemplarz załącznika z prawidłową kwotą, przesłany Radzie do wymiany. Nie istniała zatem konieczność podejmowania uchwały Kolegium o sprostowaniu błędu.
Należy także zauważyć, iż niniejszy zarzut nie ma merytorycznego charakteru, nie dotyczy przepisów prawa materialnego ani też procedury podejmowania uchwał przez Kolegium Izby, w związku z tym nie powinien mieć wpływu na ocenę ważności jego uchwały.
Odnośnie do ostatniego zarzutu, z pkt 5 skargi, rozwiniętego w końcowej części uzasadnienia, tzn. wyjścia przez Kolegium /przy stwierdzeniu nieważności uchwały i ustaleniu budżetu Powiatu/ poza zakres dotknięty nieważnością, w części dotyczącej określonych zadań inwestycyjnych, które były zgłoszone przez Zarząd i przyjęte w uchwale Rady - Kolegium podejmując uchwałę celowo przyjęło takie rozwiązanie, mając na uwadze to, iż przyczyną naruszeń obowiązujących przepisów w unieważnionych uchwałach były kontrowersje między Radą i Zarządem co do przyjęcia do realizacji i zabezpieczenia środków w budżecie na określone zadania inwestycyjne. Kolegium swoją uchwałą ustalającą budżet nie zamknęło Powiatowi możliwości wykorzystania środków zapisanych na realizację zadań, które zostały uchwałą Kolegium wyłączone ze spisu zadań inwestycyjnych /nie zostały objęte załącznikiem nr 2 do uchwały Kolegium/, ponieważ kwoty te umiejscowiło w rezerwie celowej budżetu Powiatu na inwestycje, która będzie mogła być niezwłocznie zaangażowana na te same lub inne zadania inwestycyjne po przyjęciu kompromisowych rozwiązań przez organy Powiatu, których możliwości zawarcia zarysowały się już na posiedzeniu Kolegium Izby, na którym obecni byli przedstawiciele Rady i Zarządu wraz z ich przewodniczącymi.
Kolegium zatem niczym nie skrępowało swobody podjęcia stosownej uchwały Rady poprzedzonej inicjatywą Zarządu w tym przedmiocie. Dało temu wyraz także przez wyraźne postanowienie w ostatnim akapicie uzasadnienia uchwały nr 763/02, a mianowicie: "Ustalony przez Kolegium RIO budżet powiatu nie tamuje zmian, które mogą być dokonywane przez organy powiatu w ustawowych granicach, w toku i trybie jego wykonywania, koniecznych zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia spornych zadań inwestycyjnych drogowych i podziału wydzielonych na ich realizację środków ujętych w rezerwie celowej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty i argumenty skarg nie podważają legalności zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych, dlatego też obie skargi podlegają oddaleniu.
Z przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wynika podział kompetencji organów powiatu w procedurze uchwalania i zmiany budżetu powiatu.
Zgodnie z art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwalanie budżetu powiatu należy do wyłącznej właściwości rady powiatu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu /wyrok z dnia 22 grudnia 1999 r., III SA 2201/99 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 7/. Uchwała budżetowa oraz uchwała rady o zmianie uchwały budżetowej mogą być wszakże podejmowane przy zachowaniu prawem przewidzianej procedury przygotowania pierwotnego projektu uchwały czy projektu jej zmiany.
Zgodnie z przepisami obu powołanych ustaw, do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu należy przygotowanie projektu uchwały budżetowej, czyli opracowanie i przedstawienie do uchwalenia projektu budżetu powiatu. Podejmując uchwałę, rada powiatu nie może, bez zgody zarządu, wprowadzić w projekcie zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu powiatu /art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych/. Bez zgody zarządu powiatu rada powiatu nie może wprowadzić w projekcie budżetu powiatu zmian powodujących zwiększenie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoznacznego ustanowienia źródeł tych dochodów /art. 55 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym/.
Gdy chodzi o zmiany w uchwalonym już budżecie powiatu, przepisy obu ustaw zgodnie stwierdzają, iż inicjatywa w sprawie zmiany tego budżetu /zmiany uchwały budżetowej/ należy do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu /art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 119 ustawy o finansach publicznych/. Przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym przyznaje zarządowi powiatu wyłączne prawo zgłoszenia propozycji zmian w budżecie powiatu. Oznacza to, że podejmowane zmiany w obowiązującej uchwale budżetowej mogą nastąpić jedynie z inicjatywy zarządu powiatu oraz że zmiany w budżecie powiatu wykraczające poza propozycje zarządu powinny być z nim uzgodnione. Prezentowane stanowisko jest zgodne z poglądem wypowiedzianym przez NSA w powołanym orzeczeniu, albowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie podkreślił, iż w rozpatrywanej przez niego sprawie organ nadzoru nie kwestionował trybu dokonania zmiany uchwały budżetowej przez radę gminy /ONSA 2001 Nr 2 poz. 70 str. 305/. Należy zatem stwierdzić, iż kompetencja rady powiatu do uchwalania budżetu obejmuje także prawo do dokonania w nim zmian po jego uchwaleniu, jednak z zachowaniem ustawowych kompetencji zarządu powiatu co do inicjatywy oraz propozycji zmian.
W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu B. uchwaliła 26 marca 2002 r. budżet zwiększając, bez zgody Zarządu Powiatu, proponowany deficyt budżetowy o kwotę 300.000 zł, wprowadzając do planu wydatków nowe zadania i wskazując jako źródło ich sfinansowania kredyt długoterminowy. Takie działanie narusza postanowienia art. 55 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 119 w związku z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Na skutek wszczęcia postępowania nadzorczego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B., Rada Powiatu podjęła, 23 kwietnia 2002 r., wprawdzie uchwałę w sprawie zmiany pierwotnej uchwały budżetowej, jednak w jej treści tylko częściowo zmieniła postanowienia naruszające prawo. Ponadto, dokonała wielu innych zmian w pierwotnej uchwale budżetowej, wykraczających jeszcze dalej poza przedstawiony przez Zarząd projekt budżetu. Działania Rady naruszyły postanowienia art. 55 ust. 1 oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 119 ustawy o finansach publicznych.
Wobec faktu, iż przedstawionych naruszeń prawa nie można uznać za nieistotne, wydanie rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały jest zgodne z prawem.
Mając na uwadze powyższe rozważania. Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.