Uzasadnienie
Uchwałą nr 35/IX/03 z 26 marca 2003 r. Rada Miasta Ł. uchwaliła budżet miasta na 2003 rok. Wykraczał on w swoich postanowieniach poza propozycje zawarte w projekcie budżetu opracowanym przez Prezydenta Miasta. W konsekwencji, Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. o wszczęcie postępowania nadzorczego.
Uchwałą nr 1703/03 z 16 kwietnia 2003 r. Kolegium RIO w B. stwierdziło, że uchwała w sprawie budżetu miasta Ł. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa - w części wykraczającej poza postanowienia zawarte w projekcie budżetu wyszczególnione w uchwale Kolegium RIO, a polegające na wprowadzeniu do budżetu określonych dotacji celowych z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie określonych inwestycji i zadań oraz z drugiej strony na wykreśleniu z projektu budżetu limitu wydatków na ogólną kwotę 950.000,00 zł. Wezwano Radę Miasta Ł. do zmiany lub uchylenia we własnym zakresie spornej uchwały i dostarczenia stosownej uchwały do dnia 28 kwietnia 2003 r., pod groźbą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2003 r.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, opracowanie projektu uchwały budżetowej, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego /tu Prezydenta Miasta/. Rada Miasta Ł. dokonując istotnych zmian bez inicjatywy, a nawet wbrew stanowisku autora projektu, naruszyła w sposób istotny obowiązujące przepisy.
W toku posiedzenia Kolegium RIO uczestniczący w nim Prezydent Miasta Ł. wycofał protest zgłoszony wobec uchwały z 26 marca 2003 r., co Kolegium RIO uznało za akt akceptacji spornej uchwały.
W konsekwencji, 29 kwietnia 2003 r. organ nadzoru finansowego podjął uchwałę nr 1956/03 o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Ł. nr 35/IX/03. W uzasadnieniu stwierdził istotne naruszenie prawa - art. 119 ustawy o finansach publicznych - w początkowej fazie uchwalania budżetu, które ostatecznie zostało niejako konwalidowane w postępowaniu nadzorczym.
Rada Miasta Ł. podjęła uchwałę o zaskarżeniu tej ostatniej uchwały RIO i we wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze z 4 czerwca 2003 r. domagała się uchylenia uchwały Kolegium RIO z 29 kwietnia 2003 r. jako naruszającej prawo, stwierdzenia nienaruszenia prawa przez Radę i zasądzenia kosztów procesu.
W uzasadnieniu wykazywano, iż uchwała budżetowa z 26 marca 2003 r. nie naruszała prawa, a podstawę do wyjścia poza propozycje projektu Prezydenta Miasta dawał przepis art. 119 ustawy o finansach publicznych, który, w ocenie strony skarżącej, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od art. 123 ust. 2 tej ustawy. Ten ostatni przepis oraz art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ dawały podstawę do podjęcia uchwały budżetowej nie w pełni pokrywającej się z propozycją projektu budżetu, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych towarzyszących procesowi uchwalania budżetu, w szczególności wprowadzenia przez Prezydenta Miasta Ł. zmian w projekcie budżetu faktycznie bezpośrednio przed sesją Rady w dniu 26 marca 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wnosiła o jej oddalenie bądź odrzucenie. Podtrzymała ocenę prawną wcześniej zaprezentowaną, powołując się także na orzecznictwo sądowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było badanie formalnych wymogów skargi, w tym ocena dopuszczalności jej wniesienia, czyli dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały RIO o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 35/IX/O3 Rady Miasta Ł. Kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego regulują przepisy art. 16 do art. 20 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 cyt. ustawy, Sąd orzeka w sprawach skarg na:
- decyzje administracyjne,
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,
- postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej ustanawiające przepisy prawa miejscowego,
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z pkt 7 przytoczonego powyżej przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktów nadzoru podejmowanych przez organy nadzoru w stosunku do organów samorządu terytorialnego, na skutek skarg tych ostatnich.
Uszczegółowienie rozstrzygnięć nadzorczych podlegających kontroli sądu administracyjnego zawiera art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
Zgodnie z jego brzmieniem:
"1. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
- Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych".
Powyższych przepisów nie można interpretować rozszerzająco. Zgodnie z brzmieniem cyt. przepisu, rozpoznaniu przez sąd administracyjny podlegają rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, organów związków i porozumień międzygminnych oraz stanowiska zajęte w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. "Rozstrzygnięcie nadzorcze należy traktować jako akt administracyjny organu nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować" /J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym - Państwo i Prawo 1991 nr 10 str. 45/.
Przepis art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, operując określeniem "aktów nadzoru", rozszerza zakres przedmiotowy czynności nadzorczych organu nadzoru, które mogą być zaskarżone do NSA - pozwalając na wyodrębnienie trzech zasadniczych kategorii skarg w zakresie tych czynności:
- skargi na rozstrzygnięcia organów nadzoru nad działalnością komunalną /rozstrzygnięcia nadzoru w znaczeniu wyżej rozumianym/,
- skargi na inne akty nadzoru nad działalnością komunalną,
- skargi na akty współdziałania innych organów z gminą /patrz: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. PWN, Warszawa 1996, str. 76-77/.
Do grupy 1. można przykładowo zaliczyć następujące rozstrzygnięcia nadzorcze zaskarżalne do NSA:
- orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały gminy, uchwały organu związku gmin lub porozumień międzygminnych /art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym/,
- wskazanie przez organ nadzoru wydania uchwały z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/ czy ustalenie budżetu gminy przez RIO na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./.
Do grupy 2. aktów nadzoru innych niż rozstrzygnięcia nadzorcze można zaliczyć np.:
- akt rozwiązania rady gminy w trybie art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
- zawieszenie organu gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego w trybie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
- przedstawienie zarzutów i wezwanie do niezwłocznego przedłożenia programu sytuacji gminy w trybie art. 97 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Do grupy 3. należą umiejscowione w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiska zajęte w trybie art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak się wydaje, skarga do sądu administracyjnego na takie stanowisko może dotyczyć wyłącznie niezatwierdzenia, nieuzgodnienia lub wyrażenia negatywnej opinii o przedstawionym rozstrzygnięciu organu gminy. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub ust. 1a.
A zatem, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyżej zaprezentowane trzy grupy aktów nadzoru.
W tym miejscu można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie II SA/Wr 2151/00 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2002 nr 3 poz. 74, że akt nadzoru to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania /art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ lub uniemożliwienie podjęcia działania /art. 89 ustawy o samorządzie gminnym/. Na określenie tego rodzaju ingerencji nadzorczej ww. ustawa wprowadza pojęcie "rozstrzygnięcia organu nadzoru".
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała RIO z 29 kwietnia 2003 r. umarzająca postępowanie nadzorcze nie stanowi rozstrzygnięcia organu nadzoru w postaci aktu nadzoru. Jest to wyłącznie uchwała o charakterze procesowym, nierodząca żadnych skutków prawnych dla bytu uchwały budżetowej Rady Miasta w Ł. z 26 marca 2003 r. Dlatego uchwała RIO nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Jako niedopuszczalna, skarga podlegała odrzuceniu. Dotyczy to zarówno skargi na sentencję uchwały, jak i jej uzasadnienie /na rozprawie przed NSA w dniu 31 lipca 2003 r. przedstawiciele skarżącej Rady wyjaśnili, że skarżą sentencję uchwały, a także uzasadnienie w części uznającej naruszenie prawa w procedurze podjęcia uchwały w pierwszej fazie czynności/.
Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO w B. nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wywołuje potrzebę zbadania, czy nie stanowi ona aktu lub czynności wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Jak na wstępie wyłożono, zgodnie z tym przepisem skarga służy na inne, niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresie administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jak się wydaje, należy przyjąć, że przedmiot skargi z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym będą zakreślały następujące elementy, które muszą być łącznie spełnione:
- akt lub czynność nie mogą być decyzją lub postanowieniem, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym;
- akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym;
- akt lub czynność muszą dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku /bliżej patrz cyt. T. Woś, str. 60-61 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 78/.
Bezspornie zaskarżona uchwała RIO w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego nie spełnia wymogów aktów i czynności administracyjnych, które podlegają zaskarżeniu z mocy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zważywszy na niedopuszczalność skargi, podlegała ona odrzuceniu, a sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych kwestii w niej podniesionych.
Na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak na wstępie.