Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z 25 lipca 1994 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. Urząd Miejski w G. uzyskał po zatwierdzeniu projektu budowlanego, pozwolenie na budowę zespołu pawilonów handlowo - mieszkalnych składających się z segmentów 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 i pawilonu handlowego nr 4 na terenie położonym w G., przy ul. E., obejmującym działki 892/3, 910/6, 910/8, 910/2, 909/1, 909/2. Decyzja niniejsza stała się ostateczna /nie była skarżona/.
Aktem notarialnym z 30 kwietnia 1998 r. Gmina Miejska w G. zbyła Małgorzacie i Maciejowi małżonkom F. część terenu inwestycji obejmującą wydzieloną z niego działkę o numerze 892/7 o powierzchni 163 m2. Nabywcy działki w maju 1998 r. wystąpili do Urzędu Rejonowego w G. z wnioskiem o przeniesienie na nich opisanego wyżej pozwolenia na budowę w części dotyczącej pawilonu handlowo-mieszkalnego nr 8, dołączając zgodę na powyższe inwestora Urzędu Miejskiego w G. Decyzją z dnia 5 maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G., powołując się na art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i używając sformułowania "zmienia się decyzje (...) z dnia 25 lipca 1994 r. o pozwoleniu na budowę zespołu pawilonów handlowo-mieszkalnych składającego się z segmentów 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 i pawilonu handlowego nr 4 dotyczy segmentu nr 8 na nazwisko F. Małgorzata Krystyna i mąż Maciej", orzekł o częściowym przeniesieniu decyzji pozwalającej na budowę na skarżących. Decyzja ta również stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 26 października 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją ostateczną na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w G., która nie była stroną postępowania dotyczącego przeniesienia pozwolenia na budowę, zaś Starosta Powiatu w G. pełniący od 1 stycznia 1999 r. obowiązki organu architektoniczno-budowlanego, decyzją z dnia 6 kwietnia 1999 r., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4, art. 150 par. 1 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 5 maja 1998 r., dotyczącej przeniesienia na skarżących pozwolenia na budowę w części obejmującej segment nr 8. W uzasadnieniu tejże decyzji starosta przytoczył stan faktyczny i stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia przeniesienia pozwolenia na budowę mimo, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. nie brała udziału w tym postępowaniu, gdyż zarzuty Spółdzielni wobec budowy pawilonu są bezzasadne. Zespół pawilonów został zaprojektowany zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. i wytycznymi konserwatorskimi. Jego lokalizacja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zachowane są minimalne odległości zaprojektowanego zespołu pawilonów od innych obiektów budowlanych. Stąd brak jest merytorycznych przesłanek do uchylenia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w G., która wniosła o uchyleniu decyzji, podnosząc, że:
- przed rozpoczęciem budowy pawilonów należało przystąpić do opracowania zagospodarowania terenu os. Centrum wzdłuż ulicy E., M., N., K. i wyłożenia do zaakceptowania przez mieszkańców i spółdzielnie, jak to zostało dokonane po drugiej stronie ul. E.;
- przy wydaniu decyzji należało powiadomić strony, a przeniesienie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne, gdyż nabywcy działek należało wydać nowe pozwolenie budowane;
- przy budowie pawilonu nr 11 należałoby podjąć decyzję o zmniejszeniu wysokości pawilonu.
Jednocześnie spółdzielnia nie wyraziła zgody na komunikację handlową do pawilonu od strony działki spółdzielni.
Wojewoda P. decyzją z dnia 17 maja 1999 r. po rozpatrzeniu ww. odwołania orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-mieszkalnego /art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa/. Organ odwoławczy uznał, że przeniesienie pozwolenia na budowę w częściach, tj. z podziałem na poszczególne segmenty jest sprzeczne z treścią art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., albowiem Urząd Miejski w G. uzyskał pozwolenie na budowę pawilonów jako całości i tylko w całości pozwolenie to mogło być przeniesione na inną osobę. Tymczasem skarżący nabyli jedynie prawo własności nieruchomości o powierzchni 163 m2, tj. nie obejmującej całości terenu inwestycji.
W wywiedzionej do NSA na powyższą decyzję skardze małżonkowie F. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji o przeniesieniu na niego pozwolenia na budowę. Podali, że na nabycie działki 892/7 wygrali przetarg, zaś na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wyraził zgodę Urząd Miejski w G. /dotychczasowy inwestor/. Podkreślili, że pozwolenie na budowę przejęli na warunkach zawartych w decyzji z 25 lipca 1994 r. i przystąpili do jej realizacji. W czasie budowy kilkakrotnie komisyjnie sprawdzono zachowanie odległości wznoszonego przez nich segmentu od bloku mieszkalnego nr 10 spółdzielni mieszkaniowej i nie stwierdzono odstępstw od projektu. Zarzucili, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawierało uzasadnienia a nadto zostało podjęte na wniosek spółdzielni, która w stosunku do nabytych przez nich działek nie ma przymiotu strony, gdyż ich działka graniczy bezpośrednio z działką nr 909/2, która jest własnością Miasta G. Nawet gdyby spółdzielnia była bezpośrednim sąsiadem ich inwestycji to nie byłaby wymagana jej zgodna na usytuowanie pawilonu, gdy jego lokalizacja wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie wynika zakaz przenoszenia pozwolenia na budowę tylko na rzecz jednej osoby. Koniecznym warunkiem jest jedynie przejęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków wynikających z pierwotnej decyzji i wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Dodali, że budowa jest już bardzo zaawansowana i nie została do tej pory wstrzymana przez organ.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę prawną zajętą w decyzji i podkreślając, że art. 40 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zmiany podmiotu decyzji, a w przypadku skarżący przyjął tylko cześć warunków wynikających z decyzji pierwotnej a tym samym doszło do niedopuszczalnej zmiany przedmiotu pozwolenia na budowę. Wojewoda wyraził przy tym pogląd, że w stanie faktycznym sprawy winien mieć zastosowanie bądź art. 28, bądź 36a Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Sąd stoi bowiem na stanowisku, że zakwestionowane przez Wojewodę P. przeniesienie na skarżącego pozwolenia na budowę wydanego dnia 25 lipca 1994 r. rzeczywiście nastąpiło z naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane, a tym samym dawało organowi odwoławczemu podstawę do wyeliminowania tejże decyzji z obrotu prawnego w ramach wznowionego postępowania w sprawie.
Przepis art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane brzmi następująco:
"Organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z wyżej przytoczonego brzmienia wynika, iż przesłankami przeniesienia pozwolenia na budowę są:
- zgoda dotychczasowego inwestora,
- przejęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę;
- wykazanie się przez nowego inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także, iż przeniesieniem objęta być winna decyzja jako całość, a nie jej cześć /sformułowanie "tej decyzji"/. Pierwotne pozwolenie na budowę, wydane 25 lipca 1994 r. na rzecz inwestora - Urzędu Miejskiego w G., dotyczyło zadania inwestycyjnego w postaci zespołu pawilonów handlowo-mieszkalnych, składających się z segmentów 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 oraz pawilonu handlowego nr 4, natomiast przeniesienie pozwolenia objęło jedynie cześć powyższego zadania inwestycyjnego w postaci segmentu nr 8. Tym samym nie można, jak chcą tego skarżący, przyjmować, iż doszło do przejęcia przez nich wszystkich warunków zawartych w decyzji pierwotnej, gdyż te dotyczyły całości zadania inwestycyjnego. Sami skarżący do swego wniosku z 4 maja 1998 r. o wydanie decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę w części dotyczącej jednego z segmentów dołączyli oświadczenie stwierdzające, iż przyjmują pozostałe warunki decyzji (...), a wiec nie wszystkie. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż sporna decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę w sposób niedopuszczalny doprowadziła nie tylko do zmiany podmiotu pozwolenia budowlanego ale również do zmiany jej przedmiotu, na co art. 40 ustawy "Prawo budowlane" nie zezwala. Z ustaleń Sądu przeprowadzonych na rozprawie w dniu 2 lutego 2000 r. /skarga Stanisława O. SA/Bk 819/99/ wynika, że na skutek przeniesienia na osoby fizyczne działek pod poszczególnymi segmentami nie doszło do rozporządzenia całym pierwotnym terenem inwestycji, albowiem Urząd Miejski w G. nadal pozostał inwestorem obszaru pod dojścia, dojazdy i urządzenia infrastruktury technicznej dla całego zespołu pawilonów, co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, że w rzeczywistości nie miało miejsca przeniesienie w całości na nowe podmioty dotychczasowego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd podkreśla, że akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają by skarżący nie zostali powiadomiony o wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, albowiem znajduje się w nich zwrotne potwierdzenie odbioru osobiście przez nich postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z 26 października 1998 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, lecz podlega kontroli łącznie z decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaną już po przeprowadzeniu wznowienia postępowania. Ewentualne braki postanowienia, o ile samo wznowienie postępowania jest oczywiście słuszne, nie dyskwalifikują go. W tym przypadku co prawda organ wznawiający postępowanie nie podał wprost podstawy wznowienia i precyzyjnie nie uzasadnił potrzeby wznowienia postępowania, ale z akt sprawy ewidentnie wynika, iż przyczynę tą stanowiło niezapewnienie w postępowaniu dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę udziału dla Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w G., która to spółdzielnia była w 1994 r. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego Urzędowi Miejskiemu w G. Twierdzenie skarżących, że spółdzielnia nie miała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę z uwagi na to, że nabyta przez niego nieruchomość graniczy bezpośrednio z własnością Miasta G. a nie spółdzielni, jest błędne, jako że uprawnienia spółdzielni do traktowania jej jako strony wywodzą się z faktu, że była ona stroną pierwotnego postępowania z 1994 r. zakończonego decyzją, o losach której miało rozstrzygnąć wtórne postępowanie dotyczące przeniesienia uprawnień z tej decyzji na inny podmiot. Krąg stron postępowania z art. 40 Prawa budowlanego poza osobą nowego inwestora pokrywać się winien z kręgiem stron postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Zatem o fakcie wszczęcia postępowania z wnioskiem skarżącego o przeniesienie na niego pozwolenia na budowę winna była być powiadomiona spółdzielnia mieszkaniowa w G. Oceny niniejszej sprawy nie zmienia również fakt, że skarżący w znacznej części inwestycję swą zrealizowali, jako że organ nadzoru budowlanego nie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych. Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną do NSA decyzją wojewody, było bowiem rozstrzygnięcie od nowa o wniosku dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę na skarżącego a nie ocena czy roboty budowlane prowadzone przez skarżących miały miejsce w warunkach samowoli budowlanej. Faktyczne czynności inwestycyjne skarżących i zaawansowanie robót budowlanych nie dawały organom prowadzącym wznowione postępowania przyzwolenia dla oceny tej sprawy w oparciu o inne przepisy niż art. 40 ustawy "Prawo budowlane". Skoro bowiem istotnie zaszły podstawy do wznowienia postępowania /jedno ze stron bez swej winy nie brała w nim udziału - art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/, a tym samym organ nie mógł wydać decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do wznowienia /tu Starosta Powiatu taki błąd popełnił ale został on naprawiony w postępowaniu odwoławczym aczkolwiek nie wytknięty organowi I instancji/, pozostawały organowi dwa możliwe rozstrzygnięcia:
- bądź wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej łącznie z orzeczeniem co do istoty sprawy, tj. ponowne rozstrzygnięcie sprawy /art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa - tu przez wojewodę zastosowany/,
- bądź wydanie decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa /tu bez udziału strony/ i wskazania okoliczności, z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 par. 2 Kpa/.
W okolicznościach faktycznych tej sprawy nie zaistniały przesłanki do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, wymienione w art. 146 Kpa, gdyż od jej wydania nie upłynęło 5 lat i nie mogłoby zapaść identyczne rozstrzygnięcia albowiem naruszałoby treść art. 40 ustawy Prawo budowlane, do czego wcześniej sąd się ustosunkował. Z akt sprawy wynika również, że wniosek spółdzielni mieszkaniowej zawierający żądanie wznowienia postępowania został złożony w dniu 14 października 1998 r., tj. równo w ciągu miesiąca od zapoczątkowania korespondencji z Urzędem Rejonowym w G. w sprawie zagrożeń, jakie zaczęła mieszkańcom pobliskiego bloku nr 10 stwarzać rozpoczęta budowa, a zatem nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania z powodu spóźnionego wniosku strony.
Reasumując, zaskarżona decyzja wojewody nie narusza prawa materialnego i procedury administracyjnej, a zatem brak podstaw do jej uchylenia.
Stąd skargę jako bezzasadną oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.