Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy B. działki nr 200/2 o pow. 235 m2 w B. przy ul. W. - z przeznaczeniem pod budowę zespołu obiektów sportowych - Centrum Sportu i Rekreacji osiedla P. Wartość wywłaszczonej nieruchomości i wysokość odszkodowania należnego Wandzie P. ustalono na kwotę 10.3 80 zł, zobowiązując Zarząd Miasta B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty uzyskania ostatecznego charakteru decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, że rokowania w sprawie nabycia własności na rzecz Gminy B. nie doprowadziły do zawarcia umowy ze względu na niezaakceptowanie przez właścicielkę proponowanej ceny i wygórowane żądania cenowe tejże za sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie organu I instancji nieruchomość jest niezbędna w celu realizacji inwestycji publicznej, tj. pod budowę Centrum Sportu i Rekreacji osiedla P. Ma służyć ta inwestycja ogółowi ludzi, będzie dostępna dla wszystkich i służyć będzie zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty. Wartość nieruchomości i kwotę odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Jana G. Ten operat uznano za miarodajny wobec zbliżonej wartości do wyceny rzeczoznawcy Bogdana R. oraz przyjęcie porównawcze wartości zbytych działek w pobliżu spornej i przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na identyczne cele. Natomiast nie podzielono wyceny przedłożonej przez Wandę P. sporządzonej przez biegłych: K. i U., jako że porównawczo przyjmowano wartość działek przeznaczonych na inny cel oraz niektórych położonych w znacznej odległości od spornej działki.
Odwołanie od tej decyzji w części ustalającej wartość wywłaszczonej nieruchomości i ustalającej odszkodowanie na kwotę 10.380 zł wniosła Wanda P. Nie zgodziła się z przyjętą w decyzji wyceną, wywłaszczonej nieruchomości uznając za potrzebę ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, skoro zgromadzone w toku postępowania wyceny różnią się w sposób istotny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Oceniono, iż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiotowej sprawie nie zachodził warunek wywłaszczenia nieruchomości w postaci przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny. Cele publiczne, jak podano w uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zostały wymienione w art. 6 ustawy. Niespornie przeznaczenie terenu pod budowę Centrum Sportu i Rekreacji nie mieści się w pkt 1 - 9 cytowanego przepisu, a także - zdaniem SKO - w pkt 10 przewidującym "inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach". Z przepisów ustawy o kulturze fizycznej nie wynika, by budowa urządzeń sportowo-rekreacyjnych była celem publicznym, na potrzeby którego dopuszczalne byłoby wywłaszczenie nieruchomości.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Zarząd Miasta B. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem skarżącego pojęcie wywłaszczenia nieruchomości "na inne cele publiczne" określone w art. 6 pkt 10 cyt. ustawy wyczerpuje stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Sporny teren jest bowiem przeznaczony pod działalność w dziedzinie rekreacji fizycznej i kultury fizycznej w powszechnym zakresie. Obowiązki organizowania działalności w tej dziedzinie spoczywają na organach samorządu terytorialnego. Dlatego budowa określonych obiektów, jak uważa skarżący, mieści się w pojęciu "celu publicznego". Stąd przepisy dotyczące wywłaszczenia mają zastosowanie, bowiem przedmiotowy cel publiczny nie może być zrealizowany inaczej niż pozbawienie prawa własności właściciela, który odmawia zawarcia umowy zbycia nieruchomości na dany cel.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi. Zaprezentowano pogląd, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest tylko taki cel określony w innej ustawie, którego definicja będzie zawierała następujące elementy:
- określenie przedmiotu - obiekt, urządzenie itp.,
- określenie charakteru - cel publiczny,
- odesłanie ustawy o gospodarce nieruchomościami - "w rozumieniu ustawy, o (...)"
Podtrzymano ocenę, że cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nie jest celem publicznym, którego realizacja jest możliwa poprzez wywłaszczenie nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa.
Z mocy art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ wywłaszczenie może dotyczyć wyłącznie nieruchomości położonych z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126 na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne.
Definicję celów publicznych na potrzeby tejże ustawy zawiera jej art. 6 pkt 1-10. W punktach 1-9 wyszczególniono stosunkowo konkretnie cele uznane przez ustawodawcę za cele publiczne w rozumieniu ustawy. Niespornie przedmiotowy cel - budowa Centrum Sportu i Rekreacji Osiedla P. w B. nie mieści się w żadnym z tych punktów /art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r./. Prawidłowo oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie mieści się także w pkt 10 - jako "inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach". W szczególności powoływana przez skarżącego ustawa o kulturze fizycznej z dnia 18 stycznia 1996 r. /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./ nie przewiduje dopuszczalności wywłaszczenia gruntów dla potrzeb realizacji celów wynikających z tej ustawy, wyszczególnionych w art. 2, stanowiącym:
"1. Podstawowymi celami kultury fizycznej jest dbałość o prawidłowy rozwój psychofizyczny i zdrowie wszystkich obywateli.
- Cele, o których mowa w ust. 1, realizowane są w szczególności poprzez:
wychowanie fizyczne, 2/ sport, 3/ rekreację ruchową, 4/ rehabilitację ruchową."
Jakkolwiek w art. 4 ustawa o kulturze fizycznej nakłada na organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek tworzenia warunków prawno-organizacyjnych i ekonomicznych do rozwoju kultury fizycznej, co uściśla w art. 42, to nie przewiduje dopuszczalności wywłaszczenia gruntów dla realizacji tych zadań. Dlatego zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego jedynie w tej części, w której uważa on tworzenie bazy sportowo-rekreacyjnej jako cel publiczny w rozumieniu powszechnym - celu dotyczącego ogółu osób, ogólnie dostępnego, przeznaczonego dla ogółu społeczeństwa. Ta ocena wyczerpuje pojęcie "cel publiczny" w rozumieniu ogólnie przyjętym, ale nie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Niniejszy skład prezentuje stanowisko, że wywłaszczenie nieruchomości na inne cele niż określone w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli na cele przewidziane w art. 6 pkt 10 tejże ustawy jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy z przepisu innej ustawy expressis verbis wynika - że dla realizacji określonego w nim celu publicznego może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości.
Zmiana dotychczasowej regulacji dotyczącej dopuszczalności wywłaszczeń /art. 46 ust. 2 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. zawierał określenie "inne oczywiste cele publiczne"/ wprowadzona w ustawie o gospodarce nieruchomościami ogranicza pewną swobodę oceny uznania, czy dany cel można uznać za "oczywisty cel publiczny". Była ona zamierzona przez ustawodawcę i uzasadniona potrzebą ograniczenia swobody oceny. Tak więc obecnie, pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami to ustawodawca, a nie - jak poprzednio - organ wywłaszczeniowy ocenia, czy dany cel publiczny może uzasadniać wywłaszczanie nieruchomości. Powyższe wynika z redakcji art. 6 pkt 10 ustawy nawiązującego do celu publicznego określonego w odrębnych ustawach.
Jako przykłady ustaw, które zawierają, dopuszczalność wywłaszczenia gruntu na wskazane w nich cele lub ograniczenia własności mogą służyć:
- ustawa z dnia 31 maja 1962 r. - Prawo lotnicze /art. 30 ust. 4/,
- ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /art. 134 ust. 1-3/,
- ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /art. 15 ust. 1-3/ i inne /bliżej T. Woś: "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Wyd. PWN 1998 str. 29/.
Jak wyżej wyłożono, ustawa o kulturze fizycznej nie przewiduje dla realizacji jej celów odjęcia prawa własności przez wywłaszczenie ani w jakiejkolwiek innej formie. Dlatego ocena prawna zawarta w zaskarżonej decyzji, iż nie została spełniona materialnoprawna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości pozostaje zgodna z prawem.
Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono, jak na wstępie.