Uzasadnienie
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 18.12.2002 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071/ oraz art. 127, art. 128, art. 23 par. 1 i par. 4 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, a także art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 18.11.2002 r. Tadeusza M. (...) na postanowienie z dnia 13.11.2002 r. (...) wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.-P. dot. wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo Tadeusza M. (...) oraz ustalenia wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego na kwotę 70.000 zł /słownie: siedemdziesiąt tysięcy złotych/ do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym z dnia 13.11.2002 r. (...), wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. z dnia 24.03.1994 r. (...) wydanej na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazującej:
przebudowę więźby dachowej dwuspadowej na jednospadową ze spadkiem na własną posesję, zamurowanie 9 otworów okiennych w ścianie podłużnej od strony posesji Józefa K., wykonanie ściany oddzielenia pożarowego w ścianie podłużnej od strony posesji Józefa K., wykonanie przybudówki murowanej w szczycie obory od istniejącej stodoły Józefa K. z dwiema ścianami oddzielenia pożarowego, w budynku obory usytuowanej na nieruchomości we wsi N.-S. 17 - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 24.03.1994 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w B.-P. nakazał Franciszkowi i Tadeuszowi M. (...) doprowadzić wybudowaną oborę murowaną do zgodności z projektem i wydanym pozwoleniem na budowę z dnia 20.12.1990 r. (...) wykonując wymienione wyżej przeróbki w terminie do 15.10.1994 r. Decyzja ww. stała się decyzją ostateczną, gdyż żadna ze stron prowadzonego postępowania nie złożyła odwołania. Zobowiązani nie wykonali nałożonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. ww. obowiązku, w związku z czym decyzja z dnia 24.03.1994 r. podlegała egzekucji. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie był Kierownik Urzędu Rejonowego w B.-P., który wdrożył postępowanie egzekucyjne tylko w stosunku do Franciszka M., ponieważ uznano, że ww. faktycznie reprezentuje wspólny interes stron. Po wysłaniu upomnienia w dniu 19.10.1994 r., wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 28.10.1994 r. zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a następnie postanowieniem z dnia 29.10.1994 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego na zobowiązanego. W trakcie postępowania egzekucyjnego w dniu 3.02.1995 r. Franciszek M. działając w imieniu własnym i żony Zofii aktem notarialnym nr 445/95 przeniósł m.in. udział 3/4 we współwłasności zabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. 7 o pow. 0,28 ha położonej we wsi N.-S. na rzecz syna Tadeusza M. W par. 7 cyt. aktu zamieszczona została klauzula stwierdzająca, że na nabywcę przechodzą wszelkie korzyści i ciężary zawiązane z powyższymi nieruchomościami. Powyższe spowodowało, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B.-P. wydał w dniu 12.05.1995 r. postanowienie (...) na podstawie art. 30 par. 4 Kpa, w którym określił, iż stroną w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym dot. nałożonych obowiązków decyzją z dnia 24.03.1994 r. jest wyłącznie Tadeusz M. (...). W dniu 05.06.1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B.-P. wysłał upomnienie stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skierowane do Tadeusza M., a następnie wydał postanowienie w dniu 4.08.1995 r. (...) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia dołączając tytuł wykonawczy z dnia 28.10.1994 r. Zobowiązany nałożoną grzywnę uiścił w dniu 19.09.1995 r. Zobowiązany jednak nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją z dnia 24.032.1994 r., dlatego też właściwy organ - wierzyciel, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.-P. zastosował inny środek egzekucyjny o charakterze niepieniężnym w postaci wykonania zastępczego na koszt i ryzyko zobowiązanego. Pomimo podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zastosowania tegoż środka zastępczego, zobowiązany Tadeusz M. nałożonego obowiązku nie wykonał. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako wierzyciel wystawił w dniu 13.11.2002 r. (...) tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a następnie postanowieniem o wykonaniu zastępczym z dnia 13.11.2002 r. (...) postanowił, że obowiązki wynikające z decyzji z dnia 24.03.1994 r. zostaną wykonane na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego Tadeusza M. (...) i ustalił wysokość zaliczki na koszt wykonania zastępczego na kwotę 70.000 zł.
Na ww. postanowienie z dnia 13.11.2002 r. Tadeusz M. złożył zażalenie wnosząc o uchylenie wydanego postanowienia organu I instancji w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 128 par. 4 w związku z treścią art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.
Zdaniem organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie organu I instancji jest zgodne z obowiązującą ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Artykuł 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym określa, iż wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, które można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Powyższe ma zastosowanie w tym przypadku, gdyż zobowiązany ciągle uchyla się od wykonania nałożonych czynności, pomimo upominania przez wierzyciela, jak też zastosowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. środka egzekucyjnego jakim była grzywna w celu przymuszenia. Zastosowany uprzednio środek egzekucyjny nie przyniósł zamierzonego skutku i nie zmusił zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. Przepisy art. 128 w par. 2 określają, iż organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Pouczenie to zawiera wydane postanowienie organu I instancji. Ustawodawca nie określa, na jakiej podstawie należy ustalać zaliczkę na wykonanie zastępcze, niemniej kwota ta powinna zabezpieczyć wierzyciela do przeprowadzenia tegoż wykonania. Zgodnie z art. 133 par. 1 wyżej cytowanej ustawy organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zakończeniu czynności egzekucyjnych i doręcza zobowiązanemu wykaz kosztów wykonania zastępczego. Powyższe powoduje, iż pobrana zaliczka zostanie dokładnie rozliczona z pobranej kwoty, a pozostałość niewykorzystana zwrócona zobowiązanemu. Podnoszony zarzut, iż organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny nie jest zasadny. Zobowiązany uprzednio miał zastosowany mniej uciążliwy środek egzekucyjny, jednak ten środek egzekucyjny - grzywna w celu przymuszenia nie poskutkował i nadal zobowiązany obowiązków nie wykonał. Zastosowanie zatem wykonania zastępczego spowoduje, iż decyzja z dnia 24.03.1994 r. zostanie wykonana na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Organ nadmienił, że ochrona własności jest równa dla wszystkich, gdyż po wykonaniu obowiązku chronione będą interesy zarówno inwestora jak i osób mieszkających po sąsiedzku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zarzucił, że zarówno postanowienie z dnia 13 listopada 2002 r. wraz z wystawionym tego samego dnia tytułem wykonawczym i klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, jak i postanowienie z dnia 18 grudnia 2002 r. w rażący sposób naruszają prawo i godzą w jego interes prawny, a także naruszają zasady współżycia społecznego. Ustalenie tak wygórowanej kwoty zaliczki i nakazanie wykonania wymienionych prac stanowi bowiem środek egzekucyjny zbyt surowy, wręcz niesprawiedliwy, gdyż kwota zaliczki przekracza wartość obory.
Podniósł też, że pierwotnie postępowanie egzekucyjne toczyło się wyłącznie przeciwko jego ojcu i dlatego nie był w stanie zaskarżyć wydanej wcześniej /tj. przed nabyciem udziału 3/4 we współwłasności/ decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. z dnia 24 marca 1994 r. Tym samym bez własnej winy nie miał możliwości udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Uznanie go za stronę postępowania narusza treść art. 526 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisku i wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna. Organ nadzoru budowlanego uprawniony był w oparciu o przepisy art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ do wydania postanowienia w przedmiocie zastępczego wykonania na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego Tadeusza M. (...) robót określonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. z dnia 24.03.1994 r. (...) oraz ustalenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Uprawnienie organu wynika z przytoczonych wyżej przepisów, a nie ulega wątpliwości, że zobowiązanym jest Tadeusz M. W decyzji z dnia 24.03.1994 r. wykonanie określonych robót nakazane zostało Franciszkowi i Tadeuszowi M. (...) Franciszek i Zofia małżonkowie M. aktem notarialnym z dnia 3.02.1995 r. przenieśli na rzecz syna Tadeusza M. udział wynoszący 3/4 we współwłasności zabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. 7 we wsi N.-S., a także całe swoje gospodarstwo rolne. Na nabywcę przeszły z dniem sporządzenia aktu notarialnego wszelkie korzyści i ciężary związane z nieruchomościami. Powyższe spowodowało, że organ administracyjny, który wcześniej wdrożył postępowanie egzekucyjne tylko w stosunku do Franciszka M., podjął wszelkie niezbędne czynności prawne określające, że stroną postępowania administracyjnego i egzekucyjnego dotyczącego nałożonych decyzją z dnia 24.03.1994 r. obowiązków jest wyłącznie Tadeusz M. Wydane w tym przedmiocie postanowienia znajdują się w aktach sprawy i zostały wyszczególnione w zaskarżonej decyzji. Podniesiony w skardze przez Tadeusza M. zarzut, że nie brał on udziału w postępowaniu i nie może być stroną tego postępowania jest niezasadny.
Sąd uznał jednak, że decyzja nie może się utrzymać z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie prawidłowości określenia kwoty zaliczki wynoszącej 70.000 zł. Organy obu instancji nie przedstawiły w tym zakresie żadnej kalkulacji, wyceny, która choćby w przybliżeniu uzasadniałaby możliwość sprawdzenia, że wysokość zaliczki nie jest rażąco wygórowana. Wprawdzie przepis art. 128 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazówek, jednak ogólne zasady postępowania administracyjnego i zdrowy rozsądek wskazują, że kwota zaliczki na koszty wykonania zastępczego nie może być kwotą dowolną, nie opartą na żadnych wyliczeniach. Nie podważa powyższych stwierdzeń treść przepisu art. 133 par. 1 ww. ustawy.
Z wymienionego wyżej powodu Sąd uznając, iż naruszone zostały przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1 orzekł jak w sentencji na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.