Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 marca 1993 r. Izabela N. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w M. z 21 sierpnia 1992 r. nr XXIV/180/92 w sprawie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej, sposobu poboru opłaty i wynagrodzenia za pobór tej opłaty. W skardze tej, wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Izabela N. podnosi, że wspomniana uchwała narusza jej interes prawny.
Skarżąca wnosi w szczególności o uznanie za nieważny przepisu par. 2 uchwały.
W uzasadnieniu skargi podaje, że jest właścicielką nieruchomości przy ul. D. w N. Na nieruchomości tej znajduje się plac, który udostępnia osobom fizycznym prowadzącym na tym placu działalność handlową. Izabela N. podnosi dalej, że w par. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła dzienne stawki opłat targowych, a w par. 2 postanowiła, że "na wszelkich miejscach nie mających cech targowiska miejskiego stawki określone w par. 1 ulegają zwiększeniu 10 razy". Z uchwały tej wynika, że Rada Miejska dzieli targowiska na miejskie i nie będące targowiskami miejskimi. Ustalając przy tym stawki opłaty targowej na targowiskach nie będących miejskimi w wysokości 10-krotności stawek normalnych, uchwała dyskryminuje te targowiska. Dyskryminacja ta jest - zdaniem skarżącej - niezgodna z zasadą równości podmiotów gospodarczych, a także sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, w szczególności z art. 15 tej ustawy. Przepisy tego artykułu nie przewidują, aby Rada Gminy mogła różnicować opłaty targowe w zależności od miejsca sprzedaży. Opłata targowa powinna mieć - zdaniem skarżącej - tę samą wysokość, bez względu na rodzaj targowiska. Skarżąca dodaje, że drobny handel na jej nieruchomości zamiera skoro nikogo z handlujących nie stać na zapłacenie np. 300.000 zł dziennie tytułem opłaty targowej. Informuje też, że targowisko, które prowadzi, utrzymuje w stanie czystości i porządku. W końcowej części skargi Izabela N. oświadcza, że wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego nie odniosło skutku.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik Burmistrza Gminy N. wniósł o oddalenie skargi. Poinformował także, że zaskarżona uchwała obowiązuje również w 1993 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem par. 2 uchwały Rady Miejskiej w N. jest sprzeczny z prawem.
Podkreślić trzeba, że art. 15 wspomnianej już ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowi w ust. 2, że targowiskami - w rozumieniu tej ustawy - są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. Artykuł 19 cyt. ustawy stanowi, że rada gminy określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokości stawek opłat określonych w ustawie /w tym opłaty targowej/.
Skoro rada gminy określa zasady ustalania opłaty targowej i wysokość stawek /które nie mogą jednak przekroczyć granicy ustalanej co roku w rozporządzeniu Ministra Finansów/, to można stąd wyciągnąć wniosek, że np. rada gminy może ustalić wyższe stawki opłaty dla targowisk znajdujących się w centrum danej miejscowości, a niższe dla targowisk występujących np. na peryferiach miasta. Wniosek ten może być uznany za ogólnie trafny, jednakże definicja targowiska przyjęta w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych /wszelkie miejsca/ i brak zróżnicowania w ustawie kategorii targowisk i opłat targowych nawiązujących do tych kategorii sprawia, że wniosek ten nie ma dostatecznego oparcia w przepisach ustawy. Z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dotyczących opłaty targowej nie wynika, aby stawki podatku /opłaty targowej/ mogły być różne dla odrębnych typów targowisk. Mogą być one inne przy sprzedaży z ręki, koszów, samochodu, stoiska itp. W szczególności zaś ustawa nie dzieli targowisk na targowiska miejskie i te, które nie mają cech targowiska miejskiego, i nie wyróżnia opłat targowych dla jednego lub drugiego rodzaju targowiska.
Sąd jednak zwraca szczególną uwagę, że par. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny w art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Zgodnie ze wspomnianym art. 1 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a według art. 67 ust. 2 obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa. Stanowienie przez radę miejską przepisów prawnych różnicujących wysokość podatków /opłat targowych/ bez wyraźnego upoważnienia do takiego różnicowania, zawartego w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, a w szczególności ustalenie 10-krotnie wyższego podatku /opłaty targowej/ dla podatników sprzedających towary na jednych targowiskach w stosunku do tych, którzy dokonują sprzedaży na innych targowiskach, jest wyraźnym naruszeniem wspomnianych przepisów konstytucyjnych.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że uchwała Rady Miejskiej w N. nie rozgranicza w dostatecznym stopniu sprawy targowisk i opłat targowych określonych w cyt. ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych od zagadnień targów i targowisk określonych w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. Zgodnie z przepisami tego dekretu, prowadzenie targowisk jest zadaniem własnym gminy, przy czym działalność tę /prowadzenie targowisk/ mogą prowadzić inne podmioty gospodarcze po uzyskaniu zezwolenia gminy. Gmina ustala też lokalizację targowisk i ich regulaminy. Jeżeli gmina nie akceptuje sytuacji, iż w danym miejscu jest prowadzone targowisko, może podjąć środki przewidziane w przepisach prawa /por. np. art. 12 cyt. dekretu/. Nie może jednak podjąć środków, których przepisy prawa nie przewidują lub na które wręcz nie zezwalają. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, a także wspomniane przepisy konstytucyjne nie zezwalają na to, aby opłata targowa na jednych targowiskach była 10-krotnie wyższa niż na innych.
Par. 2 zaskarżonej uchwały nie ma oparcia w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r., na podstawie której uchwała została wydana. Paragraf ten jest w istocie przepisem mającym charakter kary /sankcji/ za prowadzenie targowiska nie akceptowanego przez gminę. Na przyjęcie takiego rozwiązania jednak nie zezwala ustawa o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawa o samorządzie terytorialnym, które zostały powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały.
Sąd uznał, że par. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem /tj. ze wspomnianymi przepisami ustaw i przepisami konstytucyjnymi/. Pozwalałoby to na stwierdzenie nieważności tej części uchwały. Ponieważ jednak uchwała została podjęta w dniu 21 sierpnia 1992 r., a jest rozpatrywana przez Sąd po upływie roku od dnia jej podjęcia, Sąd na podstawie art. 101 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a także art. 216a, art. 207 par. 1 i 4 Kpa stwierdził niezgodność z prawem par. 2 tej uchwały. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 208 Kpa.