Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 września 1994 r. nr (...) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. ustalono lokalizację inwestycji w postaci budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego przy ul. G. Nr 48 na działce nr 267 stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej "N.M." z siedzibą przy ul. R. nr 39A w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 27 lutego 1995 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Obie decyzje wydano przy następującym stanie faktycznym: Spółdzielnia Mieszkaniowa "N.M." w T. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w dniu 30 marca 1994 r. /uzyskawszy wcześniej, 22 marca 1994 r., wskazania lokalizacyjne/. Do wniosku Spółdzielnia dołączyła oświadczenia trojga współwłaścicieli sąsiedniej działki nr 368 /Ryszarda M., Henryka M. i Haliny L., wszyscy zamieszkali przy ul. P. nr 7/, iż nie wnoszą oni zastrzeżeń do sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki. Decyzją z dnia 30 marca 1994 r. ustalono lokalizację inwestycji.
Już po wydaniu decyzji, w dniu 12 kwietnia 1994 r. Halina L. cofnęła swoje oświadczenie, a następnie pismem z dnia 15 kwietnia 1994 r. wniosła odwołanie od decyzji. Odwołanie złożyli również Sławomir i Wojciech P., właściciele przyległej działki nr 366, z którymi rozmowy na temat realizacji inwestycji Spółdzielnia przeprowadziła dopiero w dniu 13 kwietnia 1994 r., a więc również po wydaniu decyzji I instancji.
Odnotować także należy, iż w dniu 20 maja. 1994 r., jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji przeprowadził "spotkania" z Henrykiem M. i Ryszardem M., którzy nie wnieśli sprzeciwu wobec planowanej budowy, oraz ze Sławomirem P., który zwrócił uwagę na możliwość ograniczenia przez planowany budynek dostępu światła do jego pomieszczeń. Podobne "spotkanie" przeprowadzono w dniu 30 maja 1994 r. z Haliną L., której wyjaśniono, iż realizacja inwestycji nie wymaga wykupu części jej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) uchyliło decyzją z dnia 24 sierpnia 1994 r. nr (...) opisaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, organ I instancji pismem z dnia 31 sierpnia 1994 r. zawiadomił wszystkie strony o ich prawie do zapoznania się z rozpatrywanymi inwestycjami oraz wezwał do udziału w rozprawie administracyjnej. Rozprawa taka odbyła się w dniu 12 września 1994 r. Na rozprawę nie stawili się Sławomir i Wojciech P. oraz Wioletta P. /usprawiedliwiając nieobecność wyjazdem/. Nie stawiła się również Halina L. /usprawiedliwiając nieobecność chorobą/. Ponowną decyzję w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji wydano dnia 20 września 1994 r. Ustalając lokalizację opisanej inwestycji, organ I instancji uznał, iż jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 5 kwietnia 1989 r. nr VI/22/89 /Dz. Urz. Woj.... Nr 18 poz. 130/, ze zmianami do planu ogólnego zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 2 maja 1991 r. nr (...), ogłoszonymi w Dz. Urz. Woj. (...) Nr 11 poz. 95, oraz z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) w T., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w T. nr (...). Organ I instancji stwierdził równocześnie, że Spółdzielnia skorygowała zamierzoną inwestycję w ten sposób, iż projektowany budynek w części, w której mógł niekorzystnie wpływać na działkę Sławomira i Wojciecha P., obecnie nie będzie przylegał do granicy tej działki. Odnosząc się do przeprowadzenia rozprawy bez udziału /usprawiedliwionego/ Sławomira i Wojciecha P. oraz Haliny L., uznał, iż wcześniej mieli oni możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag, a za przeprowadzeniem rozprawy przemawiał interes Spółdzielni jako strony, która jest zainteresowana w możliwie szybkim przystąpieniu do realizacji inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji (...) Halina L. kwestionuje przeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo jej usprawiedliwionej nieobecności, a także zarzuca, iż decyzja nie zawiera wersji opisowej /poza graficzną/, w której zostałyby wyjaśnione wszystkie aspekty usytuowania projektowanego budynku wraz z podaniem odległości od jej działki. W uzupełniającym to odwołanie piśmie z dnia 3 listopada 1994 r. Halina L. zarzuca nieprzeprowadzenie "wizji lokalnej". Odwołanie wnieśli również Sławomir i Wojciech P., którzy także zwrócili uwagę na to, iż nie brali udziału w rozprawie. Podnoszą, iż jedna z osób biorących udział w opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego brała również udział w przygotowaniu dokumentacji budowlanej dla inwestora. Zdaniem odwołujących się, w decyzji lokalizacyjnej nie uwzględniono również tego, że projektowany budynek spowoduje znaczne zacienienie ich posesji, a jego wzniesienie ograniczy możliwość zabudowy działki oraz zagrozi stojącemu już na działce budynkowi handlowemu.
Organ I instancji, odnosząc się na żądanie Kolegium Odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniach, w piśmie z dnia 27 października 1994 r. utrzymywał, iż realizacja inwestycji objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji nie naruszy własności działki Haliny L., a odnosząc się do zastrzeżeń Sławomira i Wojciecha P. podkreślił, że zagadnienia posadowienia budynku będą przedmiotem ustaleń w pozwoleniu na budowę. Dodał, iż Spółdzielnia dokonała zmiany projektowanej inwestycji w ten sposób, że zrezygnowano z budowy wewnętrznego skrzydła budynku, powodującego zaciemnienie posesji odwołujących się. Powołując się na znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzę dotyczącą nasłonecznienia, uznał, że nie nastąpi ograniczenie dopływu światła.
Przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowisko w sprawie wyraziła również Spółdzielnia. W piśmie z dnia 5 stycznia 1995 r. twierdziła, iż odwołujący się Sławomir i Wojciech P. dążą do odwleczenia wydania decyzji zezwalającej na budowę, a tym samym - do doprowadzenia Spółdzielni do upadłości, ponieważ niektórzy członkowie Spółdzielni zrezygnują z członkostwa z powodu wydłużającego się czasu realizacji inwestycji. Zdaniem Spółdzielni, takie postępowanie odwołujących się jest następstwem tego, iż odmówiła ona "podarowania" im lokalu w Spółdzielni oraz nie przystała na wypłacenie 200 milionów złotych "odszkodowania za zgodę na lokalizację inwestycji".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) decyzją z dnia 27 lutego 1995 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji uznało, iż lokalizacja inwestycji jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwróciło również uwagę na to, że decyzja organu I instancji została wydana pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, natomiast w czasie orzekania w II instancji obowiązywało już nowe prawo, to jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Mając to na względzie Kolegium uznało, iż jakkolwiek "zaskarżona decyzja nazwana jest decyzją o ustaleniu lokalizacji to (...) spełnia ona wymogi przewidziane dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określone w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdza, iż decyzja organu I instancji spełnia wymagane warunki i prawidłowo ustala wszystkie kwestie związane z lokalizacją inwestycji /infrastruktura techniczna, ochrona interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji/. Zdaniem Kolegium, zarzuty dotyczące nieobecności na rozprawie nie mogą być wzięte pod uwagę, zwłaszcza w świetle trwającego już ponad rok postępowania, w którego toku strony miały wielokrotnie możliwość przedstawienia swoich stanowisk. Biorąc pod uwagę powyższe, a także treść art. 43 nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższą decyzję (...) zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sławomir i Wojciech P., jak i Halina L. Pierwsi twierdzą, iż wydane w sprawie decyzje naruszają ich interes prawny w szczególności przez to, iż nie uwzględniają wszystkich wymagań formalnych odnoszących się do warunków technicznych inwestycji, a także przez to, że w decyzji nie wykazano, na czym polegają zmiany planów technicznych. Halina L. zarzuca, iż w toku postępowania nie przeprowadzono wizji lokalnej, nie został też przedstawiony rysunek techniczny uwzględniający wysokość planowanej zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) wniosło o jej oddalenie, podkreślając, iż skarżący nie wskazują, jaki konkretnie ich uzasadniony interes został naruszony. Odnosząc się do braku ustaleń technicznych, Kolegium podkreśla, iż dokumentem dla tego rodzaju ustaleń jest pozwolenie na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec zmiany prawa dotyczącego gospodarowania przestrzenią i wejścia na miejsce dotychczasowej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ należy w pierwszej kolejności odnieść się do problemów, jakie powstają na tle powyższej zmiany prawa. Dwa z nich zasługują na szczególną uwagę, jeśli się zważy, iż bezpośrednio wiążą się z rozpatrywaną sprawą. Są to: charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zagadnienie relacji między tą decyzją a przewidzianą w poprzedniej ustawie decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Na temat pierwszej kwestii w dotychczasowej literaturze zarysowały się trzy poglądy. Pierwszy z nich został wyrażony przez S. Jędrzejewskiego w pracy pt. "Nowe prawo budowlane" /Bydgoszcz 1994, str. 23-24/, który tak pisze na ten temat: "Z prawnej konstrukcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że mamy tu do czynienia z aktem o charakterze informacji, a nie decyzji administracyjnej. Decyzja ta jest zmodyfikowaną formą aktu, określonego przez dawne przepisy o planowaniu przestrzennym jako "informacja o terenie" czy "wskazania lokalizacyjne", powiązanego przez treść z decyzją przesądzającą o lokalizacji inwestycji. Stąd myląca nazwa "decyzja", choć przeważają tu elementy informacji, a nie jednostronnych rozstrzygnięć". W konkluzji autor stwierdza, iż "ubiegający się o wydanie decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu nie jest zatem stroną w tym postępowaniu, postępowanie toczy się zresztą w trybie szczególnym, nie mają tu zastosowania przepisy Kpa. Decyzja, o której mowa, nie jest zatem decyzją administracyjną i ustawa też nie wiąże z nią takiego przymiotnika". Z kolei Niewiadomski Zygmunt w opracowaniu pt. "Planowanie przestrzenne w rozwiązaniach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym" /Popowo, kwiecień 1995, str. 30/ stwierdza, iż "sam fakt nazwania określonej czynności prawnej organu decyzją niekoniecznie musi oznaczać, że w istocie jest to decyzja administracyjna. O charakterze prawnym określonej instytucji prawnej przesądza nie jej nazwa, a treść, jaka kryje się pod tą nazwą. Z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przeważają elementy informacji, a sama decyzja przypomina dotychczasową "informację o terenie" i "wskazania lokalizacyjne". Nie oznacza to, że w wymienionej decyzji nie występują elementy władczych rozstrzygnięć. Wskazanie w tej decyzji na sposób wykorzystania terenu uniemożliwia inne jego wykorzystanie. Uwzględniając powyższe, a także jednoznacznie wyrażoną wolę ustawodawcy /art. 40 ust. 1/ poddania przedmiotowych rozstrzygnięć przepisom Kpa, uznać należy wymienioną decyzję za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, tyle że jest to decyzja szczególnego rodzaju". Trzeci pogląd co do powyższej decyzji został wyrażony w pracy W. Szwajdlera pt. "Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna" /Toruń 1995, str. 195-197/. Autor, po analizie miejsca decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w systemie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, opowiada się za poglądem, iż decyzja ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, zwłaszcza ze względu na te jej elementy, które wymienione są w art. 42 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnotować wreszcie należy, iż zdaniem T. Wosia /Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań - Kluczbork 1995, str. 169/ po zmianie omawianą ustawą również ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być brana pod uwagę jako podstawa do analizy kwestii przeznaczenia nieruchomości w kontekście jej wywłaszczenia, a następnie żądania jej zwrotu.
W świetle przytoczonych poglądów, jak również wymagań odnoszących się do elementów treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zgodzić się ze spostrzeżeniami, które w decyzji tej dopatrują się również elementów informacyjnych, nawiązujących do wcześniej znanych instytucji "informacji o terenie" oraz "wskazań lokalizacyjnych". Odnosi się to zwłaszcza do elementów wymienionych w art. 42 ust. 1 pkt 2 i 3, to jest warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków wynikających z przepisów szczególnych; w tym zakresie decyzja opisuje w istocie to, co już zostało ustalone i wynika z tych przepisów /poza zakresem rozważań Sąd pozostawia charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - art. 44 ustawy/. Pozostałe elementy treści analizowanej decyzji już nie są tak jednoznacznie tylko "informacyjne". Należy bowiem zauważyć, iż określenie rodzaju inwestycji przesądza o określeniu warunków obsługi infrastruktury technicznej, o wymaganiach w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a także o rozgraniczeniu terenu objętego inwestycją /art. 42 ust. 1 pkt 4, 5 i 6/. Z ustaleń zawartych we wskazanych punktach art. 42 ust. 1 wynikają dla inwestora stosowne uprawnienia i obowiązki (...). Istotnym elementem treści tej decyzji jest też ustalenie okresu jej ważności, co przesądza o czasie, w jakim inwestor może skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę /art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414/.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, iż skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu kształtuje prawa i obowiązki inwestora, to tym samym rozstrzyga sprawę administracyjną i ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a więc jest aktem stosowania normy prawa administracyjnego pośrednio kształtującej sytuację prawną adresata /por. W. Dawidowicz: Prawo administracyjne, Warszawa 1987, str. 29/.
Odrębne jest zagadnienie procedury, w której toku następuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można w związku z tym z góry przesądzić, iż musi to być koniecznie procedura uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego. Aby jednak przyjąć taką tezę, należałoby udowodnić, iż w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca ustanowił procedurę autonomiczną, niezależną od kodeksu. Tego rodzaju "zachowanie" ustawodawcy nie jest wykluczone, choć oczywiście naruszałoby ono wartość Kpa jako kodyfikacji o charakterze corpus iuris clausum. Badając wszakże pod tym kątem widzenia te przepisy w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, które odnoszą się do aspektów proceduralnych, nie sposób przyjąć, by w stosunku do analizowanej decyzji ustawodawca ukształtował procedurę autonomiczną. Przeciwnie, wnioski wynikające z analizy art. 41 ust. 1 /sposób wszczęcia postępowania/, art. 44 ust. 1 /rozprawa administracyjna/, art. 45 ust. 2 /zawieszenie postępowania/ oraz art. 48 /stwierdzenie wygaśnięcia decyzji/ prowadzą do konkluzji, iż w istocie zawarte w tych przepisach instytucje w niczym nie odbiegają od odpowiednich instytucji Kpa; co więcej, wyraźnie im odpowiadają. Jeżeli więc wskazane wyżej rozwiązania proceduralne ze swej "natury" są zbieżne z odpowiednimi rozwiązaniami zawartymi w Kpa, a równocześnie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego stosowanie Kpa i sprawa rozpatrywana w toku tej procedury jest sprawą administracyjną, to tym samym należy przyjąć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada decyzji, o której mowa w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, w konsekwencji czego również i postępowanie prowadzące do jej wydania toczy się według przepisów Kpa.
Drugie sygnalizowane wcześniej zagadnienie, jakie powstaje na tle zmiany prawa gospodarowania przestrzenią, polega na konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie o stosunek dotychczasowej "decyzji lokalizacyjnej" do obecnej "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Pytanie takie powstaje zwłaszcza w sytuacji, gdy w I instancji toczyło się postępowanie według przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, a w II instancji - już wejściu w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do powyższego zagadnienia, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, iż ustawodawca w nowej ustawie w wysokim stopniu odmiennie uregulował kwestię wniosku wszczynającego postępowanie. O ile w art. 41 nie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym wniosek taki był opisany bardzo ogólnie, o tyle w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementy treści takiego wniosku zostały określone nader rygorystycznie, co w szczególności dotyczy danych, jakich musi dostarczyć inwestor ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przede wszystkim należy też wymienić obowiązek dostarczenia szczegółowych informacji odnoszących się do zapotrzebowania na wodę i energię /a więc chodzi nie tylko o tradycyjny przebieg odpowiednich w tym zakresie urządzeń/ i do kwestii postępowania z zanieczyszczeniami, a także danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, choćby w konkretnym przypadku nie występował obowiązek dokonania sformalizowanej oceny dotyczącej takiego wpływu. Porównując z kolei elementy treści decyzji lokalizacyjnej określone w art. 43 dawnej ustawy o planowaniu przestrzennym i elementy treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wymienione w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dochodzi się do wniosku, iż tym, co m.in. różni te instytucje, jest znacznie większy nacisk położony w tej ostatniej decyzji na zagadnienie zagospodarowania terenu w związku z zamierzoną inwestycją. Można powiedzieć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dotyczy wyłącznie umiejscowienia inwestycji na określonym terenie, czego głównie dotyczyła decyzja lokalizacyjna, ale istotną wagę przywiązuje się do tego, co będzie na tym terenie po zakończeniu inwestycji, a więc po zagospodarowaniu terenu. Powyższe konstatacje prowadzą Sąd do wniosku, iż między decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a dawną "decyzją lokalizacyjną" nie zachodzi stosunek tożsamości czy też prostej odpowiedniości. Cały kontekst przepisów, w jakich została osadzona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, świadczy o tym, iż jest to instytucja nowa, nie będąca prostym przeniesieniem na grunt ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dawnej instytucji "decyzji lokalizacyjnej". Z jednym wszakże zastrzeżeniem: z woli ustawodawcy takie przekształcenie dotychczasowej decyzji lokalizacyjnej w nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnych, które w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym były już decyzjami ostatecznymi. Jest to jednak wyjątek od zasady, co m.in. potwierdza wyraźnie wola ustawodawcy, gdy chodzi o sprawy będące w toku. Do spraw tych bowiem, na mocy art. 66 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy nowej ustawy, a nie ustawy, pod której rządami nastąpiło wszczęcie postępowania, to jest ustawy o planowaniu przestrzennym. Tak więc w sprawach nie zakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest już możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, niezależnie od tego, w jakim stadium znajdowało się postępowanie w chwili wejścia ustawy w życie.
Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji, należy w pierwszej kolejności odnieść się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego "utrzymującej w mocy" decyzję organu I instancji, w tym wypadku decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Z punktu widzenia zasad orzekania przez organ II instancji, określonych w art. 138 Kpa, rozstrzygnięcie takie oznacza, iż organ II instancji wprowadził do obiegu prawnego, pod rządami nowej ustawy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a więc instytucję nie znaną nowemu prawu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, iż formuła "utrzymania w mocy decyzji I instancji" oznacza, że organ II instancji, podzielając stanowisko organu I instancji, wydał taką samą decyzję merytoryczną. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym jest poza sporem, iż organ II instancji, "utrzymując decyzję w mocy", rozstrzyga merytorycznie, a nie wyłącznie kontroluje decyzję I instancji. Jeżeli przyjąć to niewątpliwe założenie w niniejszej sprawie, to organ II instancji powinien był orzec już wedle przepisów nowej ustawy, to jest wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozwiązanie takie jest tym bardziej oczywiste, jeśli uwzględnić, jak to uczyniono wyżej, tezę o prawnej odmienności dotychczasowej decyzji o "lokalizacji inwestycji" i obecnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, ale przedtem - stosownie do art. 138 par. 1 pkt 2 in principio - należało uchylić dotychczasową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Konkludując, należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidziana przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, jest decyzją administracyjną, a postępowanie w sprawie będącej jej przedmiotem toczy się stosownie do art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa Organ II instancji, rozpatrujący pod rządami tej ustawy odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli uzna, iż w sprawie zachodzą przesłanki dla wydania decyzji merytorycznej, powinien - stosownie do art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 66 ust. 1 cyt. ustawy - uchylić dotychczasową decyzję i wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Istotnym elementem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest - stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy - określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania administracyjnego inwestycję przeprojektowano w ten sposób, iż jedną jej część odsunięto od granicy sąsiada i w stosunku do tej części przeprowadzono badania zaciemnienia sąsiedniej działki. W tym zakresie projektowana inwestycja nie budzi zastrzeżeń do jej zgodności z prawem; można by jedynie zwrócić uwagę, iż załączona do akt sprawy ekspertyza zaciemnienia działki sąsiada, choć zawiera stosowne wykresy, nie ma części opisowej z wnioskami wynikającymi z ekspertyzy. (...) Strony nie muszą znać się na wykresach i znacznie łatwiej byłoby im ocenić ustalenia ekspertyzy, gdyby zawierała ona również opisową analizę sytuacji.
Tym jednak, co budzi zastrzeżenie (...) w decyzjach, a znajduje wyraz w załączniku ustalającym granice inwestycji, jest fakt, że w drugiej swojej części inwestycja ta nadal przylega do sąsiedniej działki, której właścicielami są Sławomir i Wojciech P. Z załączonych materiałów nie wynika, jakie inwestycje w przyszłości mogą - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego - być realizowane na tej sąsiedniej działce i czy w związku z tym takie usytuowanie inwestycji Spółdzielni Mieszkaniowej nie ograniczy w przyszłości praw właścicieli tej przyległej nieruchomości. W świetle akt sprawy na to pytanie trudno znaleźć odpowiedź; nie dostarcza jej również uzasadnienie decyzji, podobnie zresztą jak w odniesieniu do zastrzeżeń Haliny L. (...) W niniejszej sprawie niewątpliwie brak jest pogłębionego uzasadnienia decyzji organu II instancji, skoro do zastrzeżeń zawartych w złożonych odwołaniach ustosunkowano się ogólnie, nie odnosząc się szczegółowo do zgłoszonych wątpliwości. Zasadne więc będzie zwrócenie uwagi, iż zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". (...)
Odnieść się też należy do zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń co do ich nieobecności na rozprawie administracyjnej. W tej kwestii należy sięgnąć do art. 94 Kpa, według którego "nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkód do jej przeprowadzenia". W niniejszej sprawie warunek należytego wezwania został spełniony, ale skarżący, usprawiedliwiając nieobecność, wnosili o odroczenie rozprawy, przy czym Halina L. przedstawiła zaświadczenie lekarskie o chorobie, inni zaś usprawiedliwiali nieobecność koniecznością wcześniej zaplanowanego wyjazdu. Powołane przez skarżących okoliczności usprawiedliwiające należało ocenić w świetle art. 94 par. 2 Kpa, to jest rozważyć, czy te okoliczności mają charakter "przeszkody trudnej do przezwyciężenia", która - jeśli zachodzi - powoduje, że "kierujący rozprawą odroczy ją". W przepisie tym więc została wyrażona zasada obligatoryjnego odroczenia rozprawy w takiej sytuacji. Koresponduje to w całej rozciągłości z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 Kpa, to jest zasadą udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Argument organu prowadzącego rozprawę, iż strony miały możliwość poznania stanu sprawy mimo braku rozprawy, trudny jest do zaakceptowania choćby z tego względu, iż wówczas nie zachodziłaby potrzeba zwoływania rozprawy. Skoro jednak ją zwołano, to najwidoczniej taka potrzeba zachodziła, a jeśli tak, to przeprowadzenie rozprawy bez udziału stron i bez należytego rozważenia przesłanek jej odroczenia stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów.
Na koniec należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji co do zarzutów dotyczących możliwych uchybień w toku sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zamierzonej budowy. Zastrzeżenia takie powinny być przedstawione na etapie tworzenia tych planów. Postępowanie w sprawie wydania zarówno decyzji lokalizacyjnej, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje kontrolą wcześniej ustalonych planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza że przeciwko tym planom przysługują zainteresowanym odrębne, przewidziane prawem środki.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzekł jak w sentencji.