Uzasadnienie
Uchwałą, z dnia 10 grudnia 1991 r. nr XXXVI/219/91 w sprawie wyboru organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej dotychczas przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G. Rada Miasta G. postanowiła, iż działalność gospodarcza wykonywana dotychczas przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G., zwane "OPWK", prowadzona będzie dalej w formie spółki akcyjnej. Akcjonariuszami spółki będą: francuska spółka akcyjna "S.", która obejmie 51 procent akcji spółki, oraz Gmina G., która obejmie 49 procent akcji spółki. Uchwała ta określiła wysokość kapitału akcyjnego, przedmiot działania, wysokość aportu, a także powierzyła jej wykonanie Zarządowi Miasta. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miasta powołała art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ oraz art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Uchwałę tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Wojewódzki w G. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucił uchwale naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/, par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 1991 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, których prywatyzacja wymaga zgody Rady Ministrów /Dz.U. nr 99 poz. 441/, i art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 403/.
Uzasadniając poszczególne zarzuty, Prokurator Wojewódzki przyznał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Rada Miasta G. była władna postanowić o wyborze organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej dotychczas przez OPWK, która z dniem 27 maja 1990 r. z mocy tej ustawy stało się przedsiębiorstwem komunalnym, jednakże postanowienie takie nie może być sprzeczne z przepisami prawa. Zdaniem skarżącego, wybór organizacyjno-prawnej formy działania dotyczył materii uregulowanej odrębnymi przepisami ustawowymi, uzależniającymi dopuszczalność rozstrzygnięcia od uprzedniego uzyskania zgody określonych organów.
W szczególności Rada Miasta przed podjęciem uchwały powinna była, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym, uzyskać zezwolenie Ministra Przekształceń Własnościowych. Prokurator podnosił, iż podobne obowiązki nakłada na Radę Miasta G. art. 310 par. 1 i 3 kodeksu handlowego, normujący ograniczenia dotyczące utworzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej spółki akcyjnej. Skarżący wskazywał także na okoliczność, iż OPWK jest przedsiębiorstwem o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, toteż przed zajęciem stanowiska w kwestii jego prywatyzacji, stosownie do par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 1991 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, Rada Miasta G. powinna była uzyskać zgodę Rady Ministrów /magistralne sieci/. Na koniec skarżący dopatrywał się w uchwale ograniczenia dostępu podmiotów gospodarki nie objętych umowa spółki do rynku usług wodno-kanalizacyjnych, co świadczy o praktykach monopolistycznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wnosiła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Rada Miasta podała, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym oraz par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 1991 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, których prywatyzacja wymaga zgody Rady Ministrów, dotyczą przedsiębiorstw lub państwowych osób prawnych, nie dotyczą zaś gmin ani gminnych przedsiębiorstw komunalnych. Co do naruszenia art. 310 kodeksu handlowego, zdaniem Rady, przepis ten jest praktycznie martwy ze względu na brak przepisów wykonawczych, których wydanie przewiduje par. 4 tego artykułu. Odnośnie do praktyk monopolistycznych. zdaniem Rady, właściwy do ewentualnego rozpoznania tego zarzutu jest organ antymonopolowy. Niezależnie od powyższego Rada Miasta utrzymywała, iż (...) cała infrastruktura techniczna prywatyzowanego przedsiębiorstwa komunalnego OPWK, obejmująca również sieci wodociągowe, stanowi własność Miasta i nie wejdzie w skład projektowanej spółki z udziałem zagranicznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Odnosząc się do legitymacji prokuratora do występowania w sprawie w charakterze strony, należy zauważyć, iż ustawa o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r. /Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103/ nadała prokuratorowi uprawnienia, których dotychczas nie miał. Artykuł 5 ust. 3 tej ustawy stanowi samodzielną podstawę uzasadniającą legitymację prokuratora do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego i wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 197 pkt 3 Kpa.
Przepis ten został wprowadzony po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, a także po uchwaleniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. nr 25 poz. 103/ w ust. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, iż na podstawie art. 12 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym ogłasza się jednolity tekst ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze z uwzględnieniem zmian wynikających z następujących przepisów ogłoszonych przed dniem wydania jednolitego tekstu:
a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, b/ ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej
Dz.U. nr 21 poz.123/, c/ ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz.191 ze zm./.
Ustawodawca zatem uznał, iż art. 216a par. 2 Kpa nie daje prokuratorowi wystarczających uprawnień.
Za wyposażeniem prokuratora w szczególne uprawnienia obejmujące zaskarżanie uchwał organów samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia okoliczność, iż nowelizując dawny art. 4 ustawy o prokuraturze /obecnie art. 3/, ustawodawca w ust. 1 pkt 6, przy określaniu zadań realizowanych przez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji, nie dodał: "i uchwał organów samorządu terytorialnego". Kwestie te natomiast uregulował oddzielnie w art. 5 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc, iż "(...) w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić z wnioskiem o jej uchylenie do sądu administracyjnego".
Odnośnie do zarzutów skargi przede wszystkim należy rozważyć ustawowe upoważnienie Rady Miasta G. do podjęcia zaskarżonej uchwały. Upoważnienie to wypływa niewątpliwie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Przepis ten stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Zaskarżona uchwała dotyczy tej właśnie tematyki. O ile jednak przepis ten daje radom gmin uprawnienie, o tyle przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ wręcz zobowiązuje rady gmin, aby do dnia 31 grudnia 1991 r. postanowiły o wyborze formy organizacyjno-prawnej przedsiębiorstw komunalnych. Efektem tego wyboru może być prywatyzacja przedsiębiorstwa komunalnego. Rada gminy może też wybrać formę spółki prawa handlowego, także jednoosobowej, bez zamiaru jej prywatyzowania. OPWK stało się mieniem komunalnym, o czym świadczy pismo Wojewody G-kiego z dnia 17 stycznia 1992 r., skierowane do Prokuratora Wojewódzkiego w G., decyzja komunalizacyjna z dnia 5 lutego 1992 r. i wyciąg z księgi wieczystej Kw nr 47931. Decyzje co do organizacyjno prawnej formy działania tego przedsiębiorstwa, zgodnie z cytowanym art. 18 ustawy samorządowej, należą do właściwości Rady Miasta G. Zaskarżona uchwała nie jest i nie może być aktem tworzącym spółkę, uprawnia jedynie Zarząd Miasta do podjęcia działań w kierunku sprywatyzowania OPWK w formie spółki akcyjnej z udziałem kapitału zagranicznego.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy badanie legalności uchwał rad, nie jest zaś jego rolą badanie ich zasadności ekonomicznej, a także pod kątem spełnienia wymagań koniecznych do utworzenia spółki (...).
Jak to już powiedziano, sama uchwała nie tworzy spółki. Zarzuty skargi mogą być i będą zapewne skutecznie podnoszone w etapie powstawania spółki i jej rejestracji przed sądem rejestrowym, nie mogą natomiast być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona uchwała jeszcze nie oznacza, iż dojdzie do zawarcia umowy spółki. OPWK swoją działalnością obejmowało kilka gmin, w tym Gminę P.G., na której terenie znajduje się ujęcie wodne i zbiornik wody S. Trudno sobie wyobrazić, żeby bez zgody tej gminy można było w krótkim czasie, bez potrzeby poszukiwania nowych ujęć wody na terenie Gminy G., realizować zadania spółki lub żeby w ogóle mogło dojść do powstania spółki. Jest to jednak zagadnienie, które nie może rzutować na ocenę legalności uchwały z dnia 10 grudnia 1991 r.
Podobnie należy się odnieść do zarzutu stosowania praktyk monopolistycznych. Samo OPWK było swego rodzaju monopolistą i w tym względzie zaskarżona uchwała niewiele zmienia, jednakże i te kwestie nie wchodzą w zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Problemami tymi zajmują się właściwe organy antymonopolowe.
Na koniec należy zauważyć, iż wkład Gminy G. w majątek spółki mają stanowić tylko te składniki mienia, które są własnością Gminy G. i nie mieszczą się w pojęciu niepodzielnych składników mienia, o jakich mowa w art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz.191/. Rada Miasta zatem mogła nimi swobodnie dysponować.
Powracając do legitymacji prokuratora, należy przypomnieć, iż stosownie do art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy o prokuraturze może on zaskarżyć uchwałę organu samorządu terytorialnego z powodu jej niezgodności z prawem. Zaskarżona uchwała takich niezgodności nie zawiera. Jej realizacja wprawdzie wymaga spełnienia określonych warunków, o których mowa w skardze prokuratora, jednakże są to czynności, których spełnienie lub niespełnienie nie przesądza o legalności samej uchwały. Zaskarżona uchwała nie tworzy prawa, nie tworzy także określonej instytucji prawnej, daje jedynie Zarządowi możliwość lub wręcz zobowiązuje Zarząd Miasta G. do działań zmierzających do przyjęcia określonej formuły organizacyjno-prawnej sprywatyzowania OPWK.
Skoro zaskarżona uchwała nie pozostaje w kolizji z porządkiem prawnym, a rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest także ochrona samorządności organów gminy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, na mocy art. 207 par. 5 Kpa oddalił skargę.