Uzasadnienie
Robotniczy Klub Sportowy "S." w G. we wniosku z dnia 26 marca 1993 r., skierowanym do Kierownika Urzędu Rejonowego w G., wniósł o "uregulowanie stanu prawnego nieruchomości wraz z gruntami położonej w G.-0. przy ul. B. nr 1 /działki nr 220/1 i 215/, poprzez wydanie decyzji o oddaniu nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste na cele kulturalno-sportowe". Podstawę prawną żądania miał stanowić art. 80 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Jego zaś uzasadnienie faktyczne sprowadzało się do przedstawienia stanu władania halą sportową "O.", wzniesioną na gruncie. Według wnioskodawcy, hala ta jeszcze w czasie jej budowy została przekazana wraz z przyległymi terenami uchwałą nr 80/181/71 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. na rzecz Z.P.O. Na podstawie porozumienia zawartego z (...) w G. reprezentującą Z.P.O., wnioskodawca stał się z dniem 17 kwietnia 1972 r. głównym użytkownikiem hali. Na przełomie lat 1981/82 Z.P.O. uległo przekształceniu. W dniu 3 sierpnia 1982 r. protokołem zdawczo-odbiorczym dokonano przekazania hali wraz z gruntami wnioskodawcy. Przekazanie nastąpiło za zgodą Prezydenta Miasta G., wyrażoną w decyzji z dnia 22 czerwca 1982 r. nr KFTV-16/517/RG/82. Skutkiem przekazania było skreślenie nieruchomości z ewidencji środków trwałych (...) i wpisanie jej na stan Klubu. Od tej daty Klub samodzielnie zarządza halą. W latach 1983 i 1985 Urząd Miejski w G. wzywał Klub do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W 1986 r. Klub wystąpił o wydanie decyzji "pozwalającej na dokonanie wpisu do księgi wieczystej". Miał uzyskać na to zgodę, lecz ostatecznie z powodu braku środków finansowych odraczał termin uregulowania stanu prawnego.
Uzasadniając, że przekazanie gruntu powinno nastąpić nieodpłatnie, wnioskodawca wskazywał, iż stojący na gruncie obiekt służy mu do celów statutowych, a uzyskiwane środki - do propagowania i realizacji wychowania fizycznego oraz sportu wyczynowego. Działalność Klubu w związku z omawianym obiektem zapewnia społeczeństwu możliwość uczestniczenia w widowiskach i dostarcza przeżyć sportowych.
Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją z dnia 15 listopada 1993 r. nr GG.2-7224/1554/93 umorzył wszczęte z tego wniosku postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/. W uzasadnieniu decyzji napisał, iż grunt, o jaki ubiega się Klub, nie został przeznaczony do oddania w użytkowanie wieczyste i w związku z tym nie został umieszczony w wykazie nieruchomości, o którym mówi art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami. W takim stanie rzeczy brak jest przedmiotu postępowania. Na poparcie tego poglądu organ I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1987 r. SA/Wr 460/87 /ONSA 1987 Nr 2 poz. 70/. W świetle art. 237 Kc teza tego orzeczenia miała mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie. Nie uszła uwagi Kierownika Urzędu podstawa prawna wniosku, stwierdził jednak, że art. 80 ust. 1 /oczywista omyłka - powinno być ust. 2/ ustawy o gospodarce gruntami mówi o fakultatywnym oddawaniu gruntów Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste dotychczasowym posiadaczom. Z tego wyciągnął wniosek, że "nie istnieje (...) po stronie (...) organu (...) obowiązek wydania w takiej sprawie decyzji merytorycznej, skoro nie planował jej /tj. nieruchomości/ oddać w użytkowanie wieczyste i nie umieścił jej na wymaganym prawem wykazie".
Wojewoda (...) nie uwzględnił odwołania Klubu i zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia 7 marca 1994 r. nr G.VI/7224/47/93 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego, podzielając jednocześnie jej wszystkie podstawy. Uzupełniając wywody mające uzasadnić uzależnienie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami od umieszczenia nieruchomości w wykazie, o którym mówi art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, wskazał, że par. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ stanowi, iż sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej obejmuje również przypadek zawarty w art. 80 ust. 2 tej ustawy. Z kolei następny ustęp tego paragrafu /4/ mówi o wykazie wymienionym w art. 23 ust. 1 ustawy. Takie zestawienie obu przepisów daje podstawę do wcześniej przedstawionego wniosku.
Klub w skardze domagał się uchylenia decyzji Wojewody. Podzielał stanowisko organów obu instancji co do konieczności umieszczenia nieruchomości w omawianym wykazie, lecz uważał, że umieszczenie takie jest obligatoryjne, skoro skarżący spełnia warunki określone w art. 80 ust. 2 ustawy.
W odpowiedzi na skargę, z przyczyn, jakie legły u podstaw zaskarżonej decyzji, wniesiono o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić, choć przesłanki uzasadniające taką ocenę są wynikiem wyjścia przez Sąd poza granice skargi /art. 206 Kpa/.
Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ jest przepisem nie tylko umieszczonym w rozdziale 8 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", ale jest też przepisem szczególnym w stosunku do zasadniczych uregulowań tej ustawy. Powstał on w wyniku ustawy nowelizacyjnej z dnia 13 lipca 1988 r. /Dz.U. nr 24 poz. 170/ łącznie z ust. 3 i pierwotnie także z ust.
- Ustawodawca nie określił czasu jego obowiązywania, wobec czego funkcjonuje do chwili obecnej. Jego wykładnia nastręcza poważne trudności już choćby z tego względu, że jego treść była podporządkowana ówczesnej treści ustawy, ta zaś ulegała wielokrotnym zmianom. Wśród nich zmianę dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464/ można określić jako diametralną.
W celu wykazania konieczności wzruszenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wystarczy stwierdzić, że zarówno miejsce, w jakim omawiany przepis został umieszczony w ustawie, jak i jego cel wyłączają możliwość przyjęcia, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste posiadaczowi gruntu jest podporządkowane wcześniejszemu umieszczeniu nieruchomości w wykazie, o jakim mówi art. 23 ustawy.
Wnioski, jakie Wojewoda wyciągnął z powiązania ust. 3 i 4 par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, są błędne. Istota wykazu polega na poddaniu obrotu nieruchomościami komunalnymi i Skarbu Państwa publicznej kontroli. Taka kontrola jest zbędna w przypadku regulowania stanów, jakie przewiduje art. 80 ust. 2 omawianej ustawy.
Jak słusznie twierdzi skarżący Klub, art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami został wprowadzony w celu uporządkowania stanu prawnego władania gruntami państwowymi. Rzeczą nagminną bowiem było, że zarówno posiadacze gruntów, jak i organy administracji nimi gospodarujące nie przywiązywali większej wagi do sformalizowanych czynności dających podstawę prawną do władania gruntami.
Zmiany systemowe w naszym Państwie (...) narzucały w pierwszej kolejności uregulowanie stosunków prawnych w zakresie władania nieruchomościami. Przepis art. 80 ust. 2 omawianej ustawy jest taką pierwszą regulacją. Następne znalazły się w cytowanej ustawie z dnia 29 września 1990 r. (...). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dodanie do art. 80 ustawy nowego ustępu 1a przez ustawę z dnia 21 października 1994 r. /Dz.U. nr 123 poz. 601/.
Brak w ustawie warunku umieszczenia nieruchomości, której stan prawny jest regulowany w trybie art. 80 ust. 2, w wykazie, o którym mówi art. 23 tej ustawy, przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Narusza bowiem ona art. 105 par. 1 Kpa, skoro jest przedmiot postępowania i konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia zgłoszonego przez Klub żądania. (...)
Z przytoczonych względów zgodnie z art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa orzeczono jak w sentencji wyroku.