Uzasadnienie
Zarząd Gminy C. wydał w dniu 16 czerwca 1992 r. trzy decyzje: nr 7227/15/92, nr 7227/13/92 i nr 7227/14/92, w których dokonał aktualizacji ceny zabudowanych nieruchomości, stanowiących własność gminy, będących w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w L., wykazując przy tym odrębnie cenę gruntów i zabudowań, oraz ustalił opłaty roczne z tytułu użytkowania, obowiązujące za 1992 r. Dla działki nr 131 o powierzchni 1.800 m2 ustalono cenę 155.888.000 zł /w tym cenę gruntu 19.800.000 zł/ i opłatę w wysokości 31.177.600 zł, dla działki nr 69 o powierzchni 6.700 m2 cenę 701.610.000 zł /w tym cenę gruntu 160.800.000 zł/ i opłatę w wysokości 140.322.000 zł oraz dla działki nr 20 o powierzchni 1.300 m2 cenę 314.133.000 zł /w tym cenę gruntu 31.200.000 zł/ i opłatę w wysokości 62.826.600 zł. Jako podstawę prawną powyższych decyzji powołano przepisy art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz.127/, uchwały Rady Gminy C. nr V/24/91 z dnia 9 lipca 1991 r. i nr VII/39/91 z dnia 14 listopada 1991 r. oraz ś 22 i 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 /.
Powołana wyżej uchwała Rady Gminy z dnia 9 lipca 1991 r. podwyższyła opłatę roczną dla Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w L. z 3 procent do 20 procent, dla pozostałych użytkowników - z 3 procent do 10 procent i pozostawiła opłatę w wysokości 3 procent dla Spółdzielni Kółek Rolniczych w C. Uchwała z dnia 14 listopada 1991 r. zaś zmieniła poprzednią w ten sposób, że określiła datę jej wejścia w życie na dzień ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1991 r. Określenie w decyzjach wartości gruntów i zabudowań nastąpiło na podstawie opinii biegłych.
Na skutek odwołań wniesionych przez Gminną Spółdzielnię Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S-kiego decyzjami z dnia 21 sierpnia 1992 r. zmieniło zaskarżone decyzje w ten sposób, że ustaliło za 1992 r. opłaty roczne jedynie z tytułu użytkowania budynków w wysokości przyjętej przez organ pierwszej instancji. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że poprzednie ustalenie ceny gruntów zostało dokonane decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia 14 lutego 1989 r. i Spółdzielnia uiściła należną według tej decyzji opłatę za 1992 r. w marcu 1992 r. Uznano zatem, że opłaty za grunty za 1992 r. nie można było ustalać na nowo, natomiast opłata za budynki mogła być ustalona w czerwcu 1992 r. /po raz pierwszy/, gdyż uprzednio Spółdzielnia w ogóle nie była obciążona opłatą za budynki i jej nie uiszczała.
Rozpoznając sprawę na skutek skargi wniesionej przez Gminną Spółdzielnię, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia prawa przez organy administracji samorządowej.
Za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że opłata roczna jest ustalana łącznie od ceny gruntów i budynków.
Z przepisów art. 40 i 41 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, a zwłaszcza z przepisu par. 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ wynika, że opłatę z tytułu zarządu /użytkowania/ gruntu zabudowanego ustala się z uwzględnieniem łącznej ceny gruntu i położonych na tym gruncie budynków. Jest to zatem jednolita opłata od całej nieruchomości będącej w użytkowaniu, wraz z jej częściami składowymi. Oczywiście, przy ustalaniu ceny nieruchomości powinno się brać pod uwagę zarówno wartość gruntów, jak i budynków. Ustalona w taki sposób jednolita opłata może następnie podlegać aktualizacji według zasad określonych w art. 43 tej ustawy i w par. 22 ust. 2 powyższego rozporządzenia.
Skoro według ustaleń Kolegium Odwoławczego opłata od wymienionych nieruchomości była ustalona w 1989 r. i została za 1992 r. uiszczona przed końcem marca 1992 r., to trafny pogląd Kolegium, że nie była potem możliwa zmiana wysokości opłaty za ten okres, powinien dotyczyć całej, jednolitej opłaty ustalonej w 1989 r., a więc także tej części, która powinna była wpływać na wysokość opłaty ze względu na wartość znajdujących się na nieruchomości zabudowań. Pominięcie wartości budynków w decyzji z 1989 r. wywołuje jedynie taki skutek, że w razie spełnienia określonych warunków mogłoby dojść do wzruszenia tej ostatecznej decyzji w trybie przepisów o wznowieniu postępowania /art. 145 Kpa/ lub o stwierdzeniu nieważności przez organ nadzoru /art. 156 Kpa/.
Powyższe wywody uzasadniają uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji organów orzekających w obydwu instancjach na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z art. 208 Kpa.
Dodatkowo Sąd zmuszony jest zwrócić uwagę, że nie mógłby przy rozpoznawaniu sprawy respektować uchwał Rady Gminy C. w kwestii podwyższenia stawki opłaty oraz mocy wstecznej tego podwyższenia. Sąd, który zgodnie z Konstytucją podlega tylko ustawom, odmawia stosowania w konkretnej sprawie przepisów niższego rzędu sprzecznych z ustawa, a stanowisko takie wiązać będzie w tej sprawie organy administracji przy ponownym jej rozpoznawaniu /art. 209 Kpa/.
Sprzeczność wymienionych uchwał z ustawą, wręcz z ustawą zasadniczą, /Konstytucją/ polega na tym, że na podstawie art. 40 ust. 3 zd. 2 omawianej ustawy o gospodarce gruntami podwyższono stawkę opłaty ponad stawkę ustawowa /3 procent/ do 20 procent w stosunku do jednego tylko podmiotu, z wyraźnym naruszeniem zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Należy podkreślić, że zarówno powyższa ustawa, jak i cytowane rozporządzenie przewidują odstępstwa od stawki zasadniczej dla określonych podmiotów, ale tylko w kierunku jej obniżenia. Powołany wyżej przepis pozwala wojewodzie lub radzie gminy tylko na podwyższenie opłaty w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a nie w odniesieniu do poszczególnych podmiotów władających gruntem.
Wprowadzenie /w uchwale rady gminy/ niedopuszczalnych rozwiązań z mocą wsteczną narusza wyrażona w art. 1 Konstytucji zasadę państwa prawnego.
Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.