Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu, powołując się na art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./, odmówił Pawłowi P. przyznania uprawnień kombatanckich. Przesłanką faktyczną decyzji było ustalenie, że służbie wojskowej adresata decyzji w Polskich Siłach Zbrojnych na Zachodzie nie towarzyszył czynny udział w walkach frontowych i jednocześnie była ona poprzedzona przymusową służbą w armii niemieckiej.
Paweł P. w skardze do sądu administracyjnego, nie negując okoliczności faktycznych, jakie legły u podstaw opisanej wyżej decyzji, swe pokrzywdzenie rozstrzygnięciem odmownym uzasadniał dezercją z armii niemieckiej oraz tym, że zgodnie z zasadami dyscypliny wojskowej, służbę w Polskich Siłach Zbrojnych na Zachodzie pełnił na terenie Wielkiej Brytanii. Zarzucany mu więc brak bezpośredniego udziału w walkach o niepodległość Polski był więc od niego niezależny.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego - jego syn Franciszek P. udokumentował zgon skarżącego 7 listopada 1995 r. oraz fakt, iż zmarły pozostawił żonę Jadwigę. Franciszek P., dysponując pełnomocnictwem udzielonym mu przez matkę Jadwigę P., jednocześnie w imieniu matki poparł skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie skargi, wobec śmierci skarżącego w toku postępowania sądowego, uzależnione jest od oceny sytuacji prawnej popierającej skargę wdowy. Ocena ta wymaga wbrew pozorom głębszych rozważań, nie jest bowiem uzależniona wyłącznie od regulacji prawnych.
Zgadzając się z poglądem, że "granice sprawy administracyjnej są uważane za element wyznaczający ramy działania sądu administracyjnego" /T. Woś: Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Warszawa-Kraków 1984, str. 101-102/, jednocześnie nie można przyjąć, aby rozwiązanie zaistniałego w rozpoznawanej sprawie problemu mogło nastąpić wyłącznie poprzez art. 30 par. 4 Kpa. Same uprawnienia kombatanckie, przyznawane w trybie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), są niewątpliwie uprawnieniami osobistymi i nie można im przypisać cech "praw zbywalnych lub dziedzicznych", o jakich mówi cytowany wyżej przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego nie może budzić wątpliwości to, iż śmierć osoby ubiegającej się o uprawnienia, zgodnie z art. 105 par. 1 Kpa, będzie uzasadniała umorzenie toczącego się postępowania administracyjnego.
Inaczej jednak rzecz ma się z postępowaniem przed sądem administracyjnym, w sytuacji, kiedy śmierć adresata decyzji odmownej nastąpiła po wniesieniu przez niego skargi, a skarżący pozostawił po sobie żyjącego małżonka /wdowę, wdowca/. Wdowie lub wdowcowi pozostałym po kombatancie lub innej osobie uprawnionej przysługują uprawnienia pochodne /art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach (...). Logicznie, związek uprawnień pochodnych wdowy /wdowca/ z uprawnieniami kombatanckimi zmarłego małżonka wydaje się być oczywisty. Trudno bowiem zakładać, aby pozostały przy życiu małżonek osoby, której decyzją ostateczną odmówiono przyznania uprawnień kombatanckich, mógł skutecznie dochodzić na tych samych podstawach faktycznych własnych uprawnień pochodnych. Podobnie trudno zakładać, aby pochodne uprawnienia wdowy lub wdowca nie mogły zostać wzruszone w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach (...) tylko dlatego, iż osoba, której uprawnienia kombatanckie przysługiwały, zmarła /wątpliwości w tym ostatnim przedmiocie przedstawione zostały do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu postanowieniami z dnia 2 sierpnia 1995 r. SA/Ł 1896/94 i z dnia 29 maja 1995 r. V SA 1302/93/.
To wszystko co ostatnio powiedziano dowodzi luki prawnej w ustawie.
Powinna ona bowiem w drodze przepisów szczególnych w sposób stanowczy rozwiązywać to, czego nie mogą rozwiązać przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z których wywodzi się wnioski co do tożsamości postępowań administracyjnych.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na inną wadę ustawy, a mianowicie na brak konsekwencji w konstrukcji przedmiotu postępowania administracyjnego. Gdyby bowiem poprzestać na tym, co stanowi art. 21 ust. 1 ustawy, jawiłaby się jasna i logiczna konstrukcja, a mianowicie przedmiotem postępowania administracyjnego byłoby potwierdzenie działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i art. 2 albo faktów, o których mowa w art. 4, a ponadto określonych kwestii dotyczących obywatelstwa polskiego. W istocie więc byłoby to postępowanie o przyznanie przymiotu kombatanta lub przymiotu osoby, która podlegała represjom wojennym bądź powojennym.
Przy takim rozwiązaniu uprawnienia kombatanckie stałyby się zwykłą konsekwencją prawną pozytywnej decyzji zapadłej w trybie art. 21 ust. 1 ustawy, zaświadczenie zaś stwierdzające uprawnienia byłoby wyłącznie zaświadczeniem wydanym na podstawie art. 217 par. 2 pkt 1 Kpa.
Równocześnie przestałoby istnieć zagadnienie wzajemnego stosunku postępowań o uprawnienia pierwotne /z tytułu własnej działalności lub doznanych represji/ z postępowaniem o uprawnienia pochodne wdów i wdowców pozostałych po kombatantach i osobach represjonowanych. Postępowanie bowiem o "potwierdzenie działalności" zawsze dotyczyłoby osoby, która prowadziła działalność, z jaką wiąże się przymiot kombatanta, lub która doznała represji przewidzianych w ustawie. Śmierć takiej osoby, obojętnie kiedy nastąpiła, dawałaby zawsze pozostawionemu przez nią małżonkowi uprawnienie strony albo na mocy art. 30 par. 4, albo na mocy art. 28 Kpa.
Ten fragment rozważań jest właściwie postulatem de lege ferenda, a przedstawione zostały one tylko po to, aby podkreślić złożoność rozstrzyganego zagadnienia w istniejącym stanie prawnym. Niestety art. 21 ust. 2 i art. 22, a także art. 25-29 ustawy posługują się pojęciem uprawnień kombatanckich w sposób czyniący z niego określenie przedmiotu postępowania administracyjnego. Dlatego też ukształtowała się praktyka, iż kwestia działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i art. 2 lub faktów z art. 4 oraz faktów z art. 21 ust. 2 ustawy, to kwestie ustaleń faktycznych decyzji przyznających lub odmawiających przyznanie uprawnień kombatanckich.
Sąd rozpoznający sprawę w obecnym stanie prawnym nie widzi podstaw do podważenia tej praktyki i, pomijając całość problematyki tożsamości postępowań administracyjnych o uprawnienia "pierwotne" i "pochodne", stoi na stanowisku, iż w przypadku, kiedy śmierć osoby ubiegającej się o uprawnienia kombatanckie z tytułu własnej działalności nastąpiła po zaskarżeniu do sądu administracyjnej decyzji odmownej, przymiot strony w postępowaniu sądowym, a tym samym i prawo do popierania skargi, przechodzi na pozostałego przy życiu małżonka skarżącego. Interes prawny wdowy /wdowca/ po takiej osobie, w kasacji decyzji odmownej, polega bowiem na otworzeniu drogi do nowego postępowania o uprawnienia pochodne, którego wszczęcie będzie zwykłą konsekwencją wyroku sądowego uwzględniającego skargę.
Z przytoczonych względów Sąd rozpoznał skargę merytorycznie. Uznał ją za niezasadną.
Całe zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w sprawie mieści się we wzajemnych relacjach pomiędzy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy. Zgodzić się trzeba, że na podstawie pierwszego z przepisów przymiot kombatanta i idące w ślad za nim uprawnienia przysługują każdej osobie, która pełniła służbę wojskową w Polskich Siłach Zbrojnych na Zachodzie. Drugi z tych przepisów jest jednak normą szczególną w stosunku do pierwszego. Stanowi bowiem, że poprzedzenie służby wojskowej w polskich formacjach przymusowym pełnieniem służby w armii niemieckiej, nakłada na osobę ubiegającą się o uprawnienia kombatanckie obowiązek wykazania "udziału w walkach o niepodległość Polski". Dopiero zestawienie obu przepisów pozwala na prawidłową wykładnię pojęcia "udziału w walce". Musi to być udział czynny, tzn. udział w takich walkach, w których istniało ryzyko utraty życia lub zdrowia. Odmienna interpretacja, jaką reprezentował skarżący, jest nie do przyjęcia. Po pierwsze, wówczas powołanie przez ustawodawcę art. 21 ust. 2 pkt 2 pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. Po drugie zaś, stałaby ona w sprzeczności z preambułą ustawy wyjaśniającą cel całego aktu prawnego.
Odmowa przyznania uprawnień kombatanckich nie jest aktem dyskryminacji. Mieści się w niej jedynie to, że osoba ubiegająca się o uprawnienia nie jest osobą, którą należy wyróżnić za szczególne zasługi - za to, że nie szczędząc życia i zdrowia na polach walki zbrojnej bądź działając w organizacjach podziemnych z narażeniem na represje - walczyła o suwerenność i niepodległość Ojczyzny.
Osoba pełniąca służbę, choć przymusowo w armii niemieckiej, a więc armii wrogiej, w świetle tego, co postanowił ustawodawca w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...) nie zasługuje na wyróżnienie tylko poprzez to, że w końcowej fazie II wojny światowej pełniła służbę wojskową w polskich formacjach wojskowych nie uczestniczących bezpośrednio w walkach frontowych i stacjonujących w miejscach, dla których nie istniało zagrożenie działaniami wojennymi.
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku /art.
207 par. 5 Kpa w zw. z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/.