Uzasadnienie
Rada Miejska w B. podjęła w dniu 12 września 1990 r. uchwałę Nr VI/43/90 w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale użytkowe, oddawane w najem w budynkach komunalnych.
Uchwała powołuje jako podstawą prawną przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ i ustala minimalne stawki czynszu za lokale użytkowe oddawane w najem w budynkach komunalnych pozostających w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w wysokości określonej w tabeli stanowiącej załącznik do uchwały.
Rada Miejska powierzyła wykonanie uchwały Zarządowi Miasta i postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W tabeli określono kwotowo minimalne stawki czynszu, różnicując je w zależności od rodzaju działalności prowadzonej w lokalu i położenia lokalu w jednej z trzech stref miasta. Przykładowo należy wskazać, że tabela przewiduje w strefie I stawkę 40.000 zł za 1 m2 powierzchni przeznaczonej na restaurację ze sprzedażą alkoholu oraz stawkę 4.000 za 1 m2 powierzchni lokali wykorzystywanych na cele społecznej ochrony zdrowia, oświaty i ochrony społecznej.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że czynsze mogą być wyższe w zależności od wyniku przetargów oraz że do ustalonych stawek należy nadal stosować obniżki określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/. Po przedłożeniu powyższej uchwały w dniu 20 września 1990 r. Wojewoda w B. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 października 1990 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, stwierdził nieważność uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Wojewoda uznał, że uchwała narusza przepis art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/, który pozbawił samorząd terytorialny kompetencji do określania stawek czynszu najmu za lokale użytkowe, którą to kompetencję rady narodowe uprzednio posiadały stosownie do art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/.
Wojewoda wyraził także pogląd, że rada gminy może na podstawie art. 40, ust. 2 ustawy samorządowej ustalać jedynie zasady zarządu mieniem gminy oraz zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, natomiast gospodarowanie mieniem komunalnym, obejmujące także ustalenie stawek czynszu najmu, należy zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy do wyłącznej kompetencji zarządu gminy.
Wojewoda zarzucił wreszcie Radzie Miejskiej naruszenie przepisu art. 42 ust. 2 ustawy samorządowej, która przewiduje wejście w życie przepisów gminnych dopiero z dniem ogłoszenia.
W dniu 22 listopada 1990 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr IX/78/1990 w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważniając do wykonania tej uchwały Przewodniczącego Rady Miejskiej.
Skarga skierowana do NSA i podpisana przez Przewodniczącego Rady została nadana na poczcie na adres Urzędu Wojewódzkiego w B. w dniu 23 listopada 1990 r. w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Strona skarżąca wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w następujący sposób uzasadniła swoje stanowisko:
Unieważniona uchwała nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy samorządowej, określa natomiast zasady wykonywania zadań przez organ wykonawczy gminy i jest wyłącznie do tego organu adresowana. Rozstrzygnięcie nadzorcze ogranicza w znacznym stopniu samodzielność i samorządność gminy, gwarantowaną przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym, z których właśnie art. 6 daje radzie gminy uprawnienie do rozstrzygania we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, a zatem także do ustalania minimalnych stawek czynszu za lokale użytkowe, stanowiące mienie komunalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w B. wniósł o jej oddalenie i wyraził pogląd, że art. 6 ustawy samorządowej nie ustanawia kompetencji do wydawania przepisów gminnych, natomiast w dalszych przepisach ustawy przewidziano rozdział kompetencji organów gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, albowiem tylko czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu należą do właściwości rady /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a", podczas gdy do gospodarowania w ramach zwykłego zarządu w tym także do ustalenia zasad wynajmowania lokali w budynkach komunalnych powołany jest wyłącznie zarząd.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę miał na uwadze, co następuje:
Zadanie Sądu polega na sprawdzeniu, czy Wojewoda prawidłowo ocenił sprzeczność z prawem uchwały, której nieważność stwierdził w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Strony sporu poddanego rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny są zgodne co do tego, że odpadła podstawa prawna do ustalenia przez organ samorządowy stawek miesięcznych czynszu najmu lokali użytkowych w granicach stawek czynszu określonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 15 ust. 4 prawa lokalowego. Istotnie, kompetencja rad narodowych do ustalenia stawek czynszu najmu /art. 15 ust. 5 prawa lokalowego./, aczkolwiek potwierdzona jeszcze w art. 1 pkt 13 B lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, wygasła z dniem wejścia w życie /6 czerwca 1990 r./ ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/.
Według art. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy lokale użytkowe zostały wyłączone spod działania przepisów prawa lokalowego, a tym samym także spod reglamentacji czynszowej unormowanej w art. 14 prawa lokalowego. Wyraźnie zresztą skreślony został art. 15 ust. 5 prawa lokalowego., a opłacanie czynszu w wysokości dotychczasowej przewidziano tylko do czasu zawarcia umowy dotyczącej wysokości czynszu, nie dłużej, niż przez trzy miesiące od dnia wejścia w życie ustawy.
Konieczność przeniesienia w ustawie kompetencyjnej do właściwości organów gmin uprawnienia do ustalania miesięcznych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe wynikła z faktu, że ustawa o zmianie prawa lokalowego wchodziła w życie później, aniżeli ustawy o samorządzie terytorialnym i o podziale zadań i kompetencji /27 maja 1990 r./. Obowiązująca - co do lokali użytkowych - do dnia 6 czerwca 1990 r. reglamentacja czynszowa polegała na tym, że strony stosunku najmu nie mogły ustalać czynszu na podstawie wzajemnego porozumienia, lecz związane były stawkami urzędowymi wprowadzonymi w postaci przepisów powszechnie obowiązujących przez organ administracji państwowej. Stwierdzenie, iż wygasła kompetencja rad narodowych stopnia podstawowego do ustalania stawek miesięcznych czynszu najmu lokali użytkowych w granicach stawek czynszu określonych przez Radę Ministrów, nie wystarcza jednak do przyjęcia, że unieważniona uchwała Rady Miejskiej w Bydgoszczy jest sprzeczna z prawem.
Dwa istotne elementy różnią unieważnioną przez Wojewodę uchwałę od uchwały wydawanej uprzednio w trybie art. 15 ust. 5 prawa lokalowego. Uchwała nie dotyczy mianowicie wszelkich lokali użytkowych na terenie gminy, lecz tylko lokali w budynkach komunalnych, a poza tym nie wprowadza sztywnych /bądź maksymalnych/ stawek czynszu, lecz określa jedynie, jakie stawki minimalne powinny być uwzględnione przy zawieraniu umów najmu. Dla dokonania oceny, czy tak skonstruowana uchwała wykazuje cechy sprzeczności z prawem, o której mowa w art. 91 ustawy samorządowej, należy dokonać analizy przepisów dotyczących statusu i zakresu uprawnień gminy oraz kompetencji poszczególnych jej organów.
Strona skarżąca słusznie zwraca uwagę, że przepisy prawa gwarantują gminie samodzielność, podlegającą ochronie sądowej. Zasada ta wyrażona została w Konstytucji /art. 44 ust. 2 w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. 1990 nr 16 poz. 94/ i w art. 2 ust. 3 ustawy samorządowej. Według art. 6 tej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów i rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania własne gminy wymienia przykładowo przepis art. 7 ust. 1 ustawy. Realizacja szerokiego zakresu zadań własnych gminy wymaga oczywiście odpowiednich środków finansowych. Ustawa o samorządzie terytorialnym przewiduje, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy /art. 51 ust. 1/, a wśród dochodów gminy wymienia obok podatków i opłat określonych w odrębnych ustawach oraz subwencji ogólnych z budżetu centralnego, także dochody z majątku gminy /art. 54/. Gminie, posiadającej osobowość prawną /art. 44 ust. 1 Konstytucji i art. 2 ust. 2 ustawy samorządowej/ przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie komunalne /art. 45 Konstytucji/. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, gmina może prowadzić działalność gospodarczą, wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne. Podmioty gospodarcze prowadzą działalność w celu osiągnięcia zysku. Dążenie do maksymalizacji zysku, poddane tylko w szczególnych przypadkach ograniczeniom ustawowym /np. dla przeciwdziałania praktykom monopolistycznym/ napotyka na barierę wynikającą z zasad gospodarki rynkowej /bariera popytu/.
Nie można odmówić gminie, jako jednemu z podmiotów, którym Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej /art. 6 Konstytucji/, prawa do takiego gospodarowania mieniem komunalnym, które przyniesie najkorzystniejsze efekty. Stosowaną ostatnio coraz częściej metodą, która umożliwia osiągnięcie tego celu, jest organizowanie przetargów na wynajem lokali użytkowych. Warto zauważyć, że ustawodawca wprowadził metodę przetargu, jako w zasadzie wyłączną, przy zbywaniu nieruchomości państwowych i komunalnych, co wynika z przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. Unieważniona przez Wojewodę w B. uchwała upoważnia także do wynajmowania komunalnych lokali użytkowych w drodze przetargu. Właściciel, który zamierza sprzedać rzecz lub wynająć lokal, sam określa cenę lub stawkę czynszu, jaką proponuje potencjalnemu kontrahentowi umowy. W razie zorganizowania przetargu decyzja właściciela prowadzi do ustalenia ceny bądź stawki wywoławczej. Podjęcie decyzji przez gminę, jako właściciela mienia komunalnego, /a konkretnie przez organ gminy/ w sprawie minimalnych stawek czynszu, według których gotowa jest zawierać umowy najmu lokali użytkowych, mieści się w ramach uprawnień przyznanych gminie przepisami ustawy samorządowej. Mieści się w szczególności w zakresie pojęcia zarządu mieniem gminy. Organ gminy według swego uznania określać może poziom minimalnych stawek czynszu za wynajem komunalnych lokali użytkowych na swoim terenie. Ingerencję w tę sferę działania gminy ze strony organów powołanych do kontroli legalności podejmowanych uchwał trzeba uznać za niedopuszczalną. Obronę natomiast przed rażąco wygórowanym czynszem lub przed rozwiązaniem stosunku najmu tylko w celu osiągnięcia takiego czynszu podejmować mogą sami najemcy na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego w indywidualnych sprawach rozstrzyganych przez sądy powszechne. Dopiero w przypadku sporu na tle konkretnej umowy możliwe jest dokonanie oceny, czy strona wynajmująca stosuje wyzysk /art. 388 Kc/ lub nadużywa swego prawa w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego /art. 5 Kc/.
Wypada w tym miejscu zauważyć, że nie muszą być bynajmniej uzasadnione obawy przed ustaleniem przez organ gminy poziomu minimalnych stawek czynszowych w sposób całkowicie dowolny i nierealistyczny. Niezależnie od korygującej roli zasad gospodarki wolnorynkowej trzeba uwzględnić istotną okoliczność, że gmina jest specyficznym podmiotem gospodarczym, którego głównym celem nie jest maksymalizacja zysku, lecz zaspokajanie zbiorowych wielorakich potrzeb wspólnoty samorządowej /art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Wpływy z czynszów najmu lokali użytkowych stanowić mogą co prawda istotną pozycję w dochodach gminy, w której interesie leży zdobycie odpowiednich środków w celu zrównoważenia budżetu i pokrycia niezbędnych wydatków, w tym także wydatków na utrzymanie komunalnych zasobów mieszkaniowych. Obowiązujące jeszcze w tej sferze urzędowe stawki czynszu nie zapewniają pokrycia w pełni nawet kosztów eksploatacji i bieżących remontów. Niemniej jednak samorząd terytorialny sprawujący władzę lokalną nie może pomijać szeregu uwarunkowań społecznych procesu ustalania poziomu czynszów za lokale użytkowe. Ciąży bowiem na nim obowiązek zgodnego z potrzebami społecznymi utrzymania i odpowiedniego rozmieszczenia w terenie sieci placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych, udzielania preferencji niektórym rodzajom działalności w konsekwencji różnicowania stawek czynszowych w zależności od sposobu wykorzystania lokalu i jego położenia.
Unieważniona uchwała stara się uwzględniać powyższe czynniki. Zawarte w niej zasady są wynikiem wyważenia racji ekonomicznych i społecznych i stanowią wyraz prowadzonej przez organ samorządu polityki na określonym odcinku spraw lokalnych. Polityka ta wyłączona być musi spod nadzoru sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem /por. art. 85 ust. 1 ustawy/. Jest zrozumiałe, że najbardziej odpowiednim organem samorządu dla prowadzenia tego rodzaju polityki powinien być organ stanowiący, czyli rada gminy wybierana przez mieszkańców gminy w bezpośrednich wyborach. Rada gminy ponosi za swe działania odpowiedzialność polityczną przed wyborcami i podlega stałej kontroli społecznej, wyrażanej zwłaszcza w środkach masowego przekazu.
Nadrzędność pozycji rady gminy nad organami wykonawczymi, respektowana przez zarząd, na którego wniosek uchwała została podjęta, wynika z szeregu przepisów ustawy samorządowej. Do wyłącznej właściwości rady należy stanowienie o kierunkach działania zarządu i przyjmowanie sprawozdań z jego działalności /art. 18 ust. 2 pkt 2/. Zgodnie z art. 18 ust. 3 rada gminy kontroluje działalność zarządu i podporządkowanych mu jednostek. Według art. 30 ust. 3 w realizacji zadań własnych gminy zarząd podlega wyłącznie radzie gminy. Tylko też do rady gminy należy wydawanie przepisów gminnych, poza przypadkiem stanowienia przepisów porządkowych nie cierpiących zwłoki /art. 41 ust. 1 i 2 ustawy/.
W świetle tych rozwiązań ustawowych przyjąć trzeba, że rada podejmować może uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem komunalnym. Samo gospodarowanie tym mieniem, a więc np. zawieranie umów najmu poszczególnych lokali użytkowych, należy do zarządu /art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej/, bądź nawet do powoływanych w tym celu przedsiębiorstw komunalnych /art. 9 ust. 1/. Trzeba mieć przy tym jednak na uwadze, że system przepisów prawnych dotyczących samorządu terytorialnego pozwala ograniczyć w stosunku do tych przedsiębiorstw działanie zasady samodzielności przedsiębiorstw państwowych ustanowionej w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych, która jedynie odpowiednio i do czasu wyboru formy organizacyjno-prawnej działalności gospodarczej gminy ma zastosowanie do przedsiębiorstw komunalnych /art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191/.
Nie może więc ulegać wątpliwości, że rada gminy, do której wyłącznej właściwości należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, np. dotyczących najmu na okres dłuższy niż trzy lata /art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy samorządowej/, jest uprawniona także do uchwalenia wytycznych, co do sprawowania przez organy wykonawcze zarządu zwykłego.
W taki właśnie sposób rozumie strona skarżąca znaczenie zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Odmienny punkt widzenia prezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie może doprowadzić w ostatecznym wyniku do wniosku, iż uchwała jest sprzeczna z prawem. Nawet gdyby - założyć, że rada gminy jest uprawniona do ingerencji w sposób gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie w drodze przepisów gminnych wydanych w trybie art. 40 ust. 2 ustawy, warunek ten w niniejszym przypadku został spełniony. Zastosowanie ma oczywiście przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy zezwalający gminie na wydanie przepisów w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, albowiem nie sposób zaliczyć lokali użytkowych do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o jakich mowa w pkt 4.
Ustalenie minimalnych stawek czynszu, według których powinny być wynajmowane komunalne lokale użytkowe, mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy. W odróżnieniu od ustalonych uprzednio przez rady narodowe stawek urzędowych, bezwzględnie obowiązujących co do wszystkich lokali użytkowych na danym terenie, regulacja zawarta w przedmiotowej uchwale dotyczy tylko określonej kategorii lokali, stanowiących przedmiot własności samej gminy i nie wprowadza sztywnych stawek, obowiązujących niezależnie od postanowień umownych.
Wypada na marginesie zauważyć, że może budzić wątpliwości zaliczenie przez ustawodawcę przepisów dotyczących zasad zarządu mieniem gminy do kategorii przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy /art. 40 ust. 1 i 2 ustawy/. Trzeba w każdym razie uwzględniać, że przymiot "powszechności obowiązywania" przepisów, gdy chodzi o przepisy gminne, wydane na podstawie art. 40 ust. 2 /zwłaszcza pkt 1-3/, inaczej należy rozumieć, niż w stosunku do przepisów wydanych na podstawie odrębnych upoważnień ustawowych lub przepisów porządkowych. Mając na uwadze szczególny charakter przepisów gminnych objętych unieważnioną uchwałą, a także niesformalizowane wymogi co do sposobu ogłaszania przepisów gminnych /art. 42 ust. 1 ustawy/ można postanowienie uchwały o jej wejściu w życie z dniem podjęcia, uznać za nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej. W konkluzji stwierdzić należy, że nie jest sprzeczna z prawem uchwała rady gminy, ustalająca minimalne stawki czynszu za lokale użytkowe oddawane w najem w budynkach komunalnych i wobec tego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w B. z dnia 19 października 1990 r., jako naruszające przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w zw. z art. 98 par. 1 i 4 wymienionej ustawy.