Wyrok NSA oz. w Gdańsku z 30 czerwca 1994 r., SA/Gd 2363/93

Teza

Ustalenie wysokości opłaty targowej i sposobu jej poboru nie mieści się bezpośrednio w przedmiocie działalności związku zawodowego i nie wymaga spełnienia obowiązku konsultacji przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Uzasadnienie

Rada Miejska w K. uchwałą z dnia 1 lipca 1993 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie terytorialnym oraz na art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/, ustaliła wysokość opłaty targowej pobieranej od osób fizycznych i prawnych dokonujących sprzedaży na targowiskach i sposób jej poboru.

Poszczególne paragrafy tej uchwały ustalają dzienne stawki opłaty targowej, w zależności od rodzaju sprzedawanego towaru, typu pojazdu, z którego jest sprzedawany oraz powierzchni zajmowanej na targowisku.

Zwolnienie od opłaty targowej przewidziano dla osób fizycznych i prawnych, które są podatnikami podatku od nieruchomości na targowiskach. Wysokość opłaty targowej zróżnicowano dla poszczególnych targowisk.

Zgodnie z par. 9 uchwała weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1993 r. i uchylała poprzednią uchwałę Rady Miejskiej, również dotyczącą ustalenia wysokości opłaty targowej i sposobu jej poboru.

W dniu 12 sierpnia 1993 r. Zarząd Regionu NSZZ Solidarność wystąpił do Wojewody o uchylenie przedmiotowej uchwały jako wydanej z naruszeniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych, bez wymaganej tym przepisem konsultacji.

Ponadto członkowie Komisji Terenowej Handlowców i Pracowników Handlu NSZZ Solidarność wystąpili do Przewodniczącego Rady Miejskiej z "listem otwartym", w którym zarzucali, iż uchwała z dnia 1 lipca 1993 r. podjęta została bez wymaganej konsultacji, a wysokość ustalonych stawek grozi załamaniem handlu na targowiskach.

Domagając się uchylenia tej uchwały, jako sprzecznej z prawem i interesem społecznym, związkowcy powoływali się na art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Po odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przez Wojewodę oraz braku reakcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, Zarząd Regionu NSZZ Solidarność w dniu 14 października 1993 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - domagał się uchylenia w całości uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej i sposobu jej poboru.

Skarżący związek zarzucił, że przedmiotowa uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przewidującego obowiązek konsultacji ze związkami zawodowymi przez organy samorządu terytorialnego projektów aktów prawnych. Konsultacja ta polega na tym, że organy samorządu terytorialnego winny skierować projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku z wyznaczeniem terminu, nie krótszego jednak niż 30 dni, dla przedstawienia opinii.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały zarząd gminy nie przedstawił jej projektu do konsultacji, w sytuacji gdy przedmiot uchwały dotyczył spraw objętych zadaniami związków zawodowych określonymi w art. 1 ust. 1, 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych. Drastyczne podwyższenie opłat targowych godzi, zdaniem skarżącego, w interesy materialne członków związku jak i pozostałych pracowników. Prowadzi to bowiem do podwyższenia cen produktów znajdujących się w sprzedaży na targowiskach, a jednocześnie zmniejszenia liczby kupców.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta wnosząc o jej oddalenie, wyraził pogląd, że opłaty targowe nie wchodzą w zakres spraw objętych zadaniami związków zawodowych, a zatem przedmiotowa uchwała me wymagała konsultacji.

Ponadto wskazano, że z terenów targowych korzystają podmioty gospodarcze w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej. Żaden z podmiotów uiszczających opłaty targowe nie może być uznany za pracownika bądź osobę w rozumieniu art. 2 ustawy o związkach zawodowych:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawą wniesienia skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie terytorialnym, przewidujący, że każdy, czyj interes prawny czy uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przewidziany w tym przepisie obowiązek uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż - jak wskazano wyżej - związek zawodowy w dniu 27 sierpnia 1992 r. wezwał Radę Miejską do uchylenia tej uchwały. Brak odpowiedzi na to wezwanie w terminie przewidzianym w art. 35 par. 3 Kpa jest równoznaczny z odmową usunięcia naruszenia.

Z tych też względów uznać należy, że skarga odpowiada warunkom określonym w art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przewiduje, że ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Opiniowanie to, zgodnie z ust. 2 art. 19 tej ustawy, odbywa się w ten sposób, że organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.

Z uwagi na to, że zagadnienia zasięgania opinii związków zawodowych przez organy samorządu terytorialnego w prowadzonej przez nie działalności uchwałodawczej budziły poważne wątpliwości, na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego sąd ten w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93 /OSNCP 1994 nr 1 poz. 1/ przyjął:

1. Obowiązek zasięgania przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych lub ogólnokrajowych związków zawodowych reprezentatywnych dla pracowników większości zakładów pracy /art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych/, dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw, podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 1 ust. 1, 4 i 6 tej ustawy.
2. Władzami statutowymi związku zawodowego "odpowiednimi" w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych są te z nich, które na podstawie przepisu statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienia do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w tych sprawach.
3. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa, dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Podzielając w całości poglądy wyrażone w tej uchwale stwierdzić należy, iż zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała Rady Miejskiej z dnia 1 lipca 1993 r. wydana została wprawdzie w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej przewidzianej w art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, to jednak jej treść nie odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych.

Prawo tworzenia i wstępowania do związków zawodowych mają również osoby określone w art. 2 tej ustawy, w tym zatrudnione na podstawie umowy agencyjnej, emeryci, bezrobotni.

Z powyższego wynika, że związki zawodowe nie są powoływane do reprezentowania pracodawców, którymi jest większość podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na targowiskach miejskich.

Analiza przepisów art. 1 ust. 1 art. 4 i art. 6 ustawy o związkach zawodowych oraz załączonego do akt sprawy statutu NSZZ Solidarność /par. 6/ nie daje podstaw do przyjęcia, aby ustalenie wysokości opłaty targowej i sposobu jej poboru odnosiło się do przedmiotu działalności skarżącego związku zawodowego w sposób bezpośredni, a zatem przed podjęciem uchwały w tej sprawie Rada Miejska nie miała obowiązku zachowania trybu konsultacji przewidzianego w art. 19 ust. 2 tej ustawy.

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadzić musiałoby do wniosku że każda uchwała rady gminy podejmowana w wykonaniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wymagałaby konsultacji ze związkami zawodowymi, gdyż zarówno wysokość podatku od nieruchomości, jak i podatku od środków transportowych ma pośredni wpływ na wysokość kosztów utrzymania członków związków zawodowych.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, a w szczególności powołanego w skardze art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 216 w związku z art. 207 par. 5 Kpa, oddalił skargę.