Wyrok NSA oz. w Gdańsku z 21 czerwca 1994 r., SA/Gd 252/94

Teza

Uchwalenie budżetu, a także późniejsza jego nowelizacja jest wyłącznym uprawnieniem rady gminy /art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Rada gminy nie jest uprawniona do przeniesienia tych kompetencji na zarząd gminy.

Uzasadnienie

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uznało za nieważną uchwałę w sprawie budżetu gminy i miasta na 1993 r. Wspomniana uchwała, opierając się na par. 3 uchwały Rady Gminy i Miasta w S. w sprawie uchwalenia budżetu gminy i miasta na 1993 rok, zwiększyła dochody i wydatki budżetu gminy i miasta. Struktura zwiększenia dochodów i wydatków budżetu określona została w załączniku do uchwały Zarządu. Według wspomnianego par. 3 uchwały Rady Gminy i Miasta "upoważnia się Zarząd Gminy i Miasta do dokonywania zmian w budżecie gminy i miasta między rozdziałami i paragrafami oraz do dokonywania zmian w budżecie w nawiązaniu do zmieniającej się w ciągu roku dotacji celowej i subwencji".

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia nadzorczego podało art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 423/ i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Kolegium wskazało też, że kwestionowana uchwała Zarządu sprzeczna jest z art. 47 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/ bowiem Zarząd może - z upoważnienia rady - dokonywać tylko przeniesień w budżecie w ramach działów i rozdziałów. (...)

Na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym Zarząd Gminy i Miasta w S. - uchwałą z dnia 5 stycznia 1994 r. - postanowił wnieść skargę do sądu administracyjnego na wspomnianą uchwałę Kolegium Izby Obrachunkowej. W skardze podniesiono, że uznana za nieważną uchwała podjęta przez Zarząd nie narusza przepisów art. 47 prawa budżetowego. Wskazano, że Zarząd może nie tylko dokonywać zmian w ramach ustalonych przez radę gminy dochodów i wydatków budżetowych, ale może także zmieniać ogólną sumę budżetu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Uchwała Rady Gminy i Miasta S. w sprawie uchwalenia budżetu gminy i miasta na 1993 r. ustaliła dochody i wydatki budżetu. Uznana za nieważną uchwała Zarządu Gminy i Miasta S. zwiększyła dochody i wydatki budżetu o kwotę 1.086.263.000 zł. Wbrew swej formalnej nazwie uchwała ta "w sprawie zmiany budżetu na 1992 r." nie była uchwałą dokonującą zmiany w ramach uchwalonego przez radę gminną budżetu. Jej treść wskazuje, że dokonana przez Zarząd zmiana budżetu gminnego była głównie następstwem uzyskania w trakcie roku budżetowego 1993 zwiększonych środków z tytułu dotacji celowej i subwencji ogólnej.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy. Uchwalenie budżetu, a także późniejsza jego nowelizacja jest wyłącznym uprawnieniem rady. Zmiana uchwały budżetowej /zwiększenie budżetu o ponad 1 miliard złotych/ dokonana przez Zarząd jest więc niedopuszczalna i jest wyraźnym naruszeniem ustawowo określonych kompetencji rady. Rada gminy nie może tej jedynie dla niej zastrzeżonej kompetencji scedować na zarząd. Podkreślić trzeba, że zarząd jest organem wykonawczym, realizującym uchwały rady gminy, w tym uchwałę budżetową. Nie ustanawia on budżetu.

Zgodnie z art. 47 cyt. już ustawy - prawo budżetowe, rada gminy może upoważnić zarząd gminy do dokonywania określonych zmian w budżecie gminy, z wyjątkiem przeniesień wydatków między działami. Zmiany w budżecie gminy są to takie zmiany, które dokonywane są w ramach uchwalonego przez radę budżetu i należy je zasadniczo wiązać z procesem realizacji budżetu, dokonywanym przez zarząd. Mogą to być w szczególności przeniesienia wydatków pomiędzy paragrafami, a także pomiędzy rozdziałami budżetowymi. Przeniesienie wydatków z jednego działu budżetu do innego wymaga już - jednak uchwały rady gminnej. Z przepisów tych wynika, że zmiany budżetu dokonywane przez zarząd nie mogą powodować istotnej zmiany struktury budżetu /przeniesienie wydatków pomiędzy działami jest już wyłączną kompetencją rady/. Tym bardziej więc zarząd nie jest uprawniony do takiej zmiany budżetu, która polega na istotnym /w skali gminy/ podwyższeniu dochodów i wydatków budżetowych o ponad 1 miliard złotych. Ta operacja, tj. podwyższenie dochodów i wydatków i idące za tym nowe ukształtowanie struktury budżetu komunalnego powinno być dokonane przez radę w drodze nowelizacji pierwotnej uchwały budżetowej. Zmiana uchwały budżetowej jest niejednokrotnie konieczna i całkowicie zrozumiała w związku z nowymi okolicznościami, które pojawiają się np. w II połowie roku budżetowego. Zauważyć trzeba, że również na szczeblu państwa nowelizacja ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm jest dokonywana, trudno zaś sobie wyobrazić, aby zmiana tej ustawy mogła być wprowadzona uchwałą Rady Ministrów.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest niezgodna z prawem i dlatego oddalił skargę zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.