Uzasadnienie
Ostateczną decyzją z dnia 4 września 1992 r. nr G. PII. 7350/85/90/92 Wojewoda (...) zatwierdził plan realizacyjny odcinka Transeuropejskiej Autostrady Północ-Południe "na odcinek drogi gminnej Z.-K. z drogami dojazdowymi do gospodarstwa Ryszarda H". Zgodnie z planem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do zatwierdzonego planu realizacyjnego, tak określona inwestycja miała przebiegać przez grunty gospodarstwa rolnego Ryszarda i Józefy małżonków H., to jest nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Kw nr (...) o powierzchni 31,48 ha oraz nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Kw nr (...) o powierzchni 9,35 ha.
Za zgodą właścicieli Kierownik Urzędu Rejonowego w T. dwoma ostatecznymi decyzjami z dnia 10 grudnia 1992 r. zatwierdził projekty podziału opisanych nieruchomości. Zgodnie z tymi decyzjami pod budowę autostrady z pierwszej z tych nieruchomości zostały wydzielone nowo utworzone działki nr 60/1 o powierzchni 12.168 m2, nr 59/1 o powierzchni 1.747 m2, nr 152/4 o powierzchni 91 m2, nr 162/8 o powierzchni 113 m2, nr 177/3 o powierzchni 7.613 m2 i nr 177/5 o powierzchni 456 m2. Z drugiej nieruchomości została wydzielona działka nr 50/1 o powierzchni 5.409 m2.
Działając w imieniu Skarbu Państwa, Kierownik Urzędu Rejonowego w T. w piśmie z dnia 19 marca 1993 r. przedstawił małżonkom H. ofertę kupna wyliczonych wyżej działek, a także projektowanych do wydzielenia dalszych działek: z nieruchomości Kw nr (...) działek nr 59/3 o powierzchni 794 m2 i nr 58/1 o powierzchni 790 m2 oraz z nieruchomości Kw nr (...) działki nr 49/1 o powierzchni 228 m2, o łącznej powierzchni 2, 9409 ha, za cenę 175.614.000 zł. Proponowana cena wynikała z opinii biegłego z listy wojewódzkiej z zakresu szacowania nieruchomości rolnych. Opinia ta nosiła datę 6 marca 1993 r. i została opracowana na zlecenie inwestora - Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. Zgodnie z opinią, na cenę składało się 154.985.400 zł, stanowiące wartość gruntów, 1.447.200 zł jako wartość drzewostanu i 19.181.400 zł stanowiące wartość zasiewów. W piśmie tym, stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zakreślono właścicielom termin zawarcia oferowanej umowy, pouczając, iż w razie jej niezawarcia zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.
Do zawarcia umowy nie doszło i w dniu 29 czerwca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. wszczął z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe. W jego toku małżonkowie H. nie kwestionowali samego wywłaszczenia. Nie akceptowali jedynie proponowanego odszkodowania w wysokości wcześniej oferowanej.
Na rozprawie administracyjnej w dniu 9 lipca 1993 r. Ryszard H. stwierdził, że stosownym odszkodowaniem powinno być 500 000 000 zł. Następnie właściciele złożyli opinię innej biegłej z listy wojewódzkiej, według której wartość wywłaszczonych gruntów miała wynosić 309 970 860 zł. Biegła ta nie podważała wyliczeń dokonanych przez poprzedniczkę i opierając się na tych wyliczeniach twierdziła, że kwota 15 985 430 zł powinna być podwyższona o 1006. Taka wartość, określana jako specjalna "E", miała uwzględniać zarówno utracone przez właścicieli korzyści, jak i doznane przez nich straty, te zaś miały wynikać z następujących okoliczności:
Małżonkowie Ryszard i Józefa H. prowadzą rodzinne gospodarstwo rolne ze swym synem Zbigniewem i jego żoną Anną. Oba małżeństwa łącznie są właścicielami gruntów o powierzchni 133,77 ha. Gospodarstwo specjalizuje się w produkcji zwierzęcej /trzoda chlewna, bydło opasowe, owce/. Projektowana autostrada podzieli grunty na dwa kompleksy, co spowoduje trudności komunikacyjne i zwiększy koszty prowadzenia gospodarstwa. Obniżenie wartości pozostawionych gruntów ma wynikać z usytuowania siedliska wraz z sadem i stawem rybnym w odległości 70 m od pasa drogowego. Ograniczona zostaje perspektywa wykorzystania gruntów na budownictwo mieszkaniowe na przedmieściach T. Sama autostrada w wyniku emitowania hałasu i zanieczyszczeń będzie obniżać wartość uprawną gruntów i zwiększać koszty uprawy przez konieczność dodatkowego nawożenia organicznego i mineralnego. W pasie gruntów 140-200 m od osi jezdni wystąpi skażenie roślin. Pogłębiać je będzie równoczesne skażenie wód rzeki J., przepływającej przez grunty wywłaszczanych. Szczególnie szkodliwe będą skażenia roślin łąkowych, przeznaczonych na paszę. Wysoki poziom skażenia innych upraw może ograniczać ich przydatność do spożycia.
W części dotyczącej wpływu autostrady na pogorszenie się warunków środowiska przyrodniczego biegła odwoływała się do pięciu analiz opracowanych przez Instytut Ochrony Środowiska. Analizy te obejmowały omawiany odcinek autostrady (...).
W dalszym postępowaniu małżonkowie H. podtrzymywali żądanie odszkodowania wyliczonego w opinii tej biegłej, jednocześnie podając, że odszkodowanie według opinii pierwszej biegłej, w części dotyczącej zadrzewienia i upraw roślinnych, stało się bezprzedmiotowe, albowiem te składniki nieruchomości usunęli bądź usuną we własnym zakresie, zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.
Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia 20 września 1993 r. nr GG. 7221-2-8/93 orzekł o wywłaszczeniu i przejęciu na własność Skarbu Państwa części nieruchomości rolnych Ryszarda i Józefy małżonków H. opisanych szczegółowo jak w ofercie sprzedaży tych gruntów i ustalił z tego tytułu odszkodowanie w wysokości 155 000 000 zł, płatne w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta za podstawę prawną miała art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 3, art. 53 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Jej uzasadnienie w części dotyczącej odszkodowania sprowadzało się do stwierdzenia, że przyznane odszkodowanie odpowiada warunkom określonym w art. 56 ustawy, to znaczy odpowiada wartości wywłaszczonych gruntów. Obliczenie tej wartości pochodzi z opinii biegłej /jest to zaokrąglona kwota 154 985 400 zł/. Obliczenie zostało dokonane metodą porównawczą i znajduje podstawy w cenach podobnych gruntów nabywanych pod budowę autostrady w drodze umów cywilnych /cena 1 m2 w granicach 5200 - 5270 zł/. Ceny te były płacone wówczas, kiedy w obrocie rynkowym na tym terenie cena gruntów rolnych mieściła się w granicach 395 - 792 zł za 1 m2. Porównanie więc wysokości odszkodowania z ceną gruntów w obrocie dowodzi, że odszkodowanie pozwoli wywłaszczonym na nabycie na miejsce utraconych gruntów innych gruntów w drodze umów cywilnych. Wskazano jednocześnie, że obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "nie upoważnia do ustalania odszkodowania /podwyższania/ z tytułu utrudnień w uprawie - użytkowaniu gruntów, budynków pozostających w dyspozycji właściciela".
Małżonkowie Ryszard i Józefa H. w odwołaniu od tej decyzji wnieśli o jej zmianę w pkt 2 przez podwyższenie odszkodowania do 309 970 880 zł. Zarzucali decyzji naruszenie art. 56 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 361 par. 2 i art. 363 Kc, twierdząc, że odszkodowanie za wywłaszczenie powinno stanowić pełne wyrównanie szkody poniesionej przez właściciela, a więc uwzględniać "nie tylko wartość samych gruntów, lecz także utracone korzyści, zmniejszenie aktywów majątku, jak i perspektyw przyszłościowych". Motywacja zarzutu opierała się nie na kwestionowaniu faktycznej wartości gruntów wywłaszczonych, lecz na przesłankach, jakie legły u podstaw ustalania wartości specjalnej przez drugą biegłą. Doznana szkoda, jaka zdaniem odwołujących się nie mieściła się w przyznanym odszkodowaniu, miała polegać na utrudnieniach w prowadzeniu gospodarstwa rolnego na pozostałych gruntach oraz na obniżeniu wartości tych gruntów jako ziemi uprawnej. Odwołujący się szukali uzasadnienia tego wniosku i zarzutu w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na wyroki z dnia 28 listopada 1986 r. w sprawie IV SA 666/86 i z dnia 30 maja 1988 r. w sprawie IV SA 778/88 /opublikowane w "Gazecie Prawniczej" odpowiednio: nr 6/87 z dnia 16 marca 1987 r. i nr 11/89 z dnia 1 czerwca 1989 r./.
Wojewoda (...) nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jej wszystkie podstawy oraz przytoczoną w niej argumentację. Ponadto dodał, iż zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i uzasadnienie projektu ustawy o gospodarce gruntami w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie odbiegają od poglądu organu I instancji, jaki legł u podstaw ustalenia kwestionowanego odszkodowania. Odszkodowanie bowiem powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego gruntu. Nie może ono zatem obejmować szkód przyszłych i niepewnych, i to takich, jakie powstaną na gruntach nie objętych wywłaszczeniem. Zwrócono też uwagę na to, że w sprawie nie występuje sytuacja przewidziana w art. 47 ust. 3 ustawy (...), albowiem właściciele nie zgłosili żądania, aby przedmiotem wywłaszczenia stało się całe ich gospodarstwo.
W skardze do sądu administracyjnego małżonkowie H., podnosząc ten sam zarzut co w odwołaniu i posługując się taką samą motywacją, domagali się uchylenia decyzji obu instancji w części, w jakiej rozstrzygały one o odszkodowaniu. Podtrzymując swe żądanie ustalenia odszkodowania w wysokości 309 970 880 zł, powoływali się na wykładnię pojęcia "szkoda" użytego w art. 361 Kc oraz na dwa opracowania dotyczące szacowania nieruchomości. Do skargi zostały dołączone kserokopie fragmentów tych opracowań. W pierwszym z nich (...) autorzy odwoływali się do regulacji przewidzianych prawem federalnym Stanów Zjednoczonych Ameryki, która nakazuje przy wywłaszczaniu obliczać odszkodowanie za część wywłaszczoną nieruchomości przez obliczenie wartości całej nieruchomości przed wywłaszczeniem, z odliczeniem wartości części pozostawionej właścicielom po wywłaszczeniu. Drugie opracowanie, Wacława Kłopocińskiego i innych: Szacowanie gruntów, budynków i lokali /Stowarzyszenie Geodetów Polskich, Warszawa 1993/, zajmowało się oceną obniżenia wartości nieruchomości na skutek uciążliwego wykorzystywania nieruchomości sąsiednich. Na str. 52 analizowano wpływ autostrad i innych dróg na wartość nieruchomości sąsiednich i przedstawiono tabelę, z której wynikało, że obniżenie wartości mieści się w granicach od 50 procent /autostrady 6-pasmowe/ do 10 procent /inne ruchliwe drogi lokalne/.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, jakie legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. nie naruszają prawa.
Zarówno w skardze, jak i w toku całego postępowania administracyjnego skarżący patrzą na kwestię odszkodowania z punktu widzenia regulacji kodeksu cywilnego. Spojrzenie takie jest błędne. Odesłanie do przepisów tego kodeksu w art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ jest ograniczone normami ustanowionymi w tej ustawie. Oznacza to, że przepisy tej ustawy, jako przepisy szczególne, mają pierwszeństwo przed przepisami kodeksu cywilnego i wyłączają stosowanie jego przepisów, jeśli same regulują wyczerpująco dane zagadnienie. Tak właśnie ma się rzecz ze szkodą powstałą przy wywłaszczeniu i związanym z tym odszkodowaniem.
Zagadnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość /lub jej część/ jest wyczerpująco uregulowane przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i dlatego odesłanie zawarte w art. 7 tej ustawy do przepisów kodeksu cywilnego w tej kwestii nie ma zastosowania. (...)
Drugim argumentem przeciw stosowaniu przepisów kodeksu cywilnego przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest istota odszkodowania za wywłaszczenie. Termin "odszkodowanie" w omawianej ustawie jest tylko językowo zbieżny z takim samym terminem z kodeksu cywilnego. Odszkodowanie w prawie cywilnym wiąże się ściśle z dwoma innymi pojęciami: "szkodą" i "odpowiedzialnością odszkodowawczą". Proste przeniesienie na grunt wywłaszczenia, a więc prawa administracyjnego, tych dwu pojęć, tak jak są one rozumiane w prawie cywilnym, nie jest możliwe.
Uszczerbek majątkowy /szkoda/, jakiego doznaje wywłaszczany, jest wynikiem legalnego działania administracji i to właśnie różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. (...)
Sąd nie neguje trafności teoretycznych rozważań na temat ujemnych skutków, jakie następują na gruntach sąsiednich z chwilą wybudowania i uruchomienia planowanej autostrady. Żądanie jednak uwzględnienia tych skutków przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości może być jedynie postulatem de lege ferenda.
W obowiązującym stanie prawnym wszystkie okoliczności faktyczne, jakie mają się składać na przyszły uszczerbek majątkowy skarżących, zostały przewidziane przez ustawodawcę i znalazły inne rozwiązania dla wyrównania tego uszczerbku niż podwyższenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Chodzi tu o przepisy art. 47 ust. 3 /żądanie objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości/, art. 54 ust. 1 /określenie niezbędnych służebności oraz nakaz budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń/ i art. 61 /żądanie dostarczenia nieruchomości zamiennej/.
Do spornego odszkodowania zastosowanie ma wyłącznie art. 56 omawianej ustawy. Jego postanowienia dotyczą tylko wywłaszczonej nieruchomości, to znaczy tylko tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu wychodzi z majątku wywłaszczonego. Przy wywłaszczeniu części nieruchomości będzie to jedynie cześć wywłaszczona. Do takiego wniosku prowadzą zarówno przepisy ust. 2-4 omawiane go artykułu, jak i użycie w ust. 1 określenia "wywłaszczonej nieruchomości", a więc takiej, jaka została wywłaszczona /imiesłów bierny od formy dokonanej "wywłaszczyć", a nie od formy niedokonanej "wywłaszczać"/.
Nie można też nie zauważyć, że pogląd, jaki legł u podstaw skargi, tylko pozornie jest korzystny dla wywłaszczanego z części nieruchomości. Gdyby bowiem przyjąć, iż w odszkodowaniu za część wywłaszczoną mieszczą się wszystkie przyszłe szkody, jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby pozbawić właściciela wszelkich przyszłych roszczeń, których obecnie nie można przewidzieć. Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości stanowiłoby wówczas "zryczałtowane" odszkodowanie za wszystkie ujemne wpływy inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej części.
Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 207 par. 5 Kpa/.