Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją z dnia 31 marca 1994 r., na podstawie art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, odmówił uwzględnienia wniosku Doroty U. i orzekł o odmowie zwrotu na jej rzecz nieruchomości położonej w G. przy ul. W., stanowiącej działkę nr 806/155 o powierzchni 644 m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 6865, będącej własnością Gminy G. Organ administracji ustalił, że nieruchomość ta, stanowiąca uprzednio działkę nr 155 o powierzchni 663 m2, została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/ z przeznaczeniem częściowo pod budowę ulicy W., a częściowo pod zieleńce i węzeł komunikacyjny. Właścicielką była Dorota Sz. /obecnie U./. Wywłaszczenie nieruchomości w toku prowadzonego postępowania nastąpiło ostatecznie na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 18 grudnia 1963 r. (...) z powołaniem się na art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Po wywłaszczeniu działka nr 155 uległa podziałowi na działki nr 806/155 o powierzchni 644 m2 i nr 807/155 o powierzchni 19 m2, która została wykorzystana pod budowę ulicy.
Rozpatrując wniosek poprzedniej właścicielki o zwrot nieruchomości jako zbędnej na cel określony w umowie sprzedaży, organ administracji uznał, że została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Opierając się na opinii urbanistycznej Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. z dnia 20 listopada 1992 r. oraz wizji lokalnej, organ administracji ustalił, że działka wchodzi w skład obszaru przeznaczonego pod rozwój komunikacji, a konkretnie pod rozbudowę skrzyżowania ulic P. i W., leżących w obrębie projektowanego "węzła integracyjnego". Obecnie ponad połowa działki jest zajęta pod zieleń miejską, a reszta wchodzi w skład terenu zajętego pod strzeżony parking samochodowy. Część działki znajdująca się na terenie parkingu jest wykorzystywana niezgodnie z celem wywłaszczenia, lecz nie może być zwrócona poprzedniej właścicielce, gdyż nie można jej podzielić geodezyjnie z powodu braku planu realizacyjnego zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ administracji uznał, że brak jest podstaw do zwrotu działki nr 806/155 i działki nr 807/155, która została wykorzystana pod budowę ulicy W. Dorota U. wniosła odwołanie od tej decyzji, powołując się na naruszenie art. 5 kodeksu cywilnego oraz ogólnikową i niedostateczną argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Nie uwzględniwszy tego odwołania, Wojewoda (...) w dniu 28 października 1994 r. decyzją nr G.VIII.7221/47/94 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że częściowe wykorzystywanie działki pod parking samochodowy uzasadniałoby jej zwrot w tej części. Brak jednoznacznego wniosku poprzedniej właścicielki w tym zakresie powoduje niedopuszczalność orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy o gospodarce gruntami /art. 69 ust. 1/, a nie powołany w odwołaniu art. 5 Kc.
W skardze do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji w całości, Dorota U. zarzuciła, że sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę ul. W., a nie pod zieleniec miejski, o czym świadczy treść postanowienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zakwestionowała również ustalenie, iż 480 m2 działki zostało przeznaczone pod zieleń miejską; na działce tej rosną dzikie krzewy i chwasty, a znaczna jej część od 30 lat stanowi parking. Niewielka część nieruchomości stanowi skarpę zinwentaryzowaną jako zieleń miejska i jest zagospodarowana na ten cel. Jedynie tę część działki można by uznać za niezbędną i zagospodarowaną zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży. W konkluzji skarżąca domaga się zwrotu tej części działki, która jest zbędna na cel określony w umowie sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za uzasadnioną również z przyczyn, które sąd administracyjny - nie będąc związany granicami skargi - bierze pod uwagę z urzędu /art. 206 Kpa/.
Powołany jako podstawa prawna decyzji przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przewiduje, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 69 cytowanej ustawy uważa się również nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Istota postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wniosku poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sprowadza się do zbadania, czy cel, dla którego właściciel zbył nieruchomość w warunkach przymusu, określony w akcie notarialnym, został zrealizowany. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciąży na organie administracji i wynika z art. 7, 75 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa.
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie, wobec spornego stanowiska poprzedniego i obecnego właściciela nieruchomości /Gminy G./ co do faktycznego aktualnego zagospodarowania działki nr 806/155, było jednoznaczne ustalenie tej okoliczności.
Cel, na który skarżąca zbyła nieruchomość, został określony precyzyjnie w par. 2 lit. "d" aktu notarialnego; działka miała być wykorzystana częściowo pod budowę ulicy W., a częściowo pod zieleńce i węzeł komunikacyjny.
Ustalenie sposobu zagospodarowania tej nieruchomości po 30 latach od jej wywłaszczenia powinno nastąpić przez przeprowadzenie dowodu z oględzin z zachowaniem wszystkich wymagań przewidzianych w art. 79 par. 1 i 2 Kpa, tj. z udziałem stron prawidłowo zawiadomionych o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu, sporządzeniem z nich protokołu /art. 67 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa/, z umożliwieniem stronom składania wyjaśnień. Tylko tak przeprowadzone oględziny stanowią realizację zasady ogólnej określonej w art. 10 par. 1 Kpa, dotyczącej obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Warunków tych w sposób oczywisty nie spełniają oględziny przeprowadzone w dniu 5 sierpnia 1993 r. przez pracowników organu administracji bez udziału i zawiadomienia stron.
Konsekwencją naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania jest brak w aktach sprawy protokołu oględzin działki, odzwierciedlającego aktualny sposób jej zagospodarowania.
Brak jednoznacznych ustaleń faktycznych w tym zakresie nie tylko stanowi naruszenie art. 107 par. 3 Kpa, lecz uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.
Oględziny spornej nieruchomości przeprowadzone z udziałem stron, a w miarę potrzeby biegłego geodety, powinny precyzyjnie wykazać, jaka część spornej działki stanowi zagospodarowaną skarpę, jaka zajęta jest pod parking oraz czy pozostała część gruntu stanowi zieleniec, czy też jest porośnięta dzikimi krzewami i chwastami.
Błędne jest stanowisko organów obydwu instancji, w którym akcentuje się obecne przeznaczenie działki w planach zagospodarowania przestrzennego; nie ma to istotnego znaczenia dla postępowania o zwrot nieruchomości opartego na art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Jeżeli przez okres 32 lat nie wykorzystano tej nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie, tj. pod budową ulicy W., węzła komunikacyjnego lub zieleńca i nie są w tym zakresie prowadzone żadne prace na podstawie ważnego pozwolenia budowlanego, to nieruchomość ta jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że ta część nieruchomości, która stanowi ogrodzony i utwardzony od 30 lat parking, podlega zwrotowi na rzecz skarżącej zgodnie z jej oświadczeniem złożonym w skardze, iż domaga się ona również zwrotu części nieruchomości, gdyby organy uznały, iż nie podlega ona zwrotowi w całości.
Błędny jest również pogląd wyrażony w decyzjach organów obydwu instancji, iż brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu uniemożliwia podział działki w celu zwrotu tej części, która jest zbędna na cel określony w umowie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości /jej części/, jak i o zwrocie nieruchomości /jej części/ zastępuje decyzję o podziale nieruchomości wydawaną na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, gdyż to właśnie organ właściwy w sprawach wywłaszczenia, po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności, samodzielnie rozstrzyga kwestię, jaka część nieruchomości podlega wywłaszczeniu bądź zwrotowi jako zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, uchylił decyzje organów I i II instancji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.