Uzasadnienie
W dniu 28 marca 1990 r. Krzysztof K. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy w T. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce nr 2476 w T. przy ul. K. Decyzją wydaną w tym samym dniu przez Kierownika Referatu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, działającego z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w T., wydano pozwolenie zgodne z wnioskiem oraz zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji.
Decyzją z dnia 30 lipca 1990 r. Wojewoda B-ki, po rozpatrzeniu odwołania Jerzego Z., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano na nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji, który między innymi z rażącym naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa oraz art. 54 ust. 2 prawa budowlanego uniemożliwił stronom zgłoszenie w terminie 14 dni wniosków i zastrzeżeń co do planowanej budowy. Wskazano także, że zatwierdzony plan realizacyjny narusza przepis par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, ponieważ planowano usytuować budynek mieszkalny z otworami okiennymi w ścianie w odległości 3 m od granicy działki sąsiada. Stosownie do powołanego wyżej przepisu odległość ta powinna wynosić co najmniej 4 m Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien doprowadzić do takiej zmiany w planie realizacyjnym i projekcie technicznym, aby zachowana została odpowiednia odległość planowanego budynku od granicy z sąsiadem, i umożliwić stronom zapoznanie się z dokumentacją techniczną oraz wniesienie ewentualnych uwag.
Na wniosek Burmistrza Gminy T. z dnia 1 grudnia 1990 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z dnia 18 grudnia 1990 r. nr UA/PI/941/90 upoważnił go na podstawie art. 10 prawa budowlanego do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przy usytuowaniu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr 2476 w T. w odległości 3 m od granicy działki nr 2477.
Na podstawie powyższego upoważnienia Burmistrz Gminy T. pismem z dnia 31 grudnia 1990 r. nr UAN-8386-4/90, skierowanym do Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch., wyraził zgodę na to odstępstwo.
Decyzją z dnia 21 stycznia 1991 r. nr UR-83810-15/91 Kierownik Urzędu Rejonowego w Ch. zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielił pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce nr 2476 w T. przy ul. K. Decyzja ta, poza polemiką z poglądem organu odwoławczego wyrażonym w opisanej wyżej decyzji z dnia 30 lipca 1990 r., nie zawiera uzasadnienia.
Po rozpatrzeniu odwołania Jerzego Z. Wojewoda B-ki zaskarżoną decyzją nr GP-KA-7351/T.1/91 z dnia 28 marca 1991 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż jest ona słuszna pod względem merytorycznym i prawnym. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że lokalizacja projektowanego budynku jest zgodna z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, a na usytuowanie go w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki nr 2477 wyraził zgodę Burmistrz Gminy T. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jerzy Z. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że od wielu lat domaga się przeznaczenia działki nr 2476 na plac zabaw dla dzieci. Ponadto wskazał, że jego dom znajduje się w odległości 3,55 m od granicy działki nr 2476.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu /art. 206 Kpa/.
Przede wszystkim wymaga omówienia postępowanie organu I instancji po uchyleniu przez Wojewodę B-kiego decyzją z dnia 30 lipca 1990 r. pierwszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Ta decyzja organu odwoławczego, poza wytknięciem naruszeń zasad postępowania i prawa materialnego, zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa wskazywała, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Chodziło głównie o taką zmianę planu realizacyjnego i projektu technicznego budynku, aby została zachowana odległość 4 m od miejsca usytuowania planowanego budynku do granicy sąsiedniej działki nr 2477.
Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że postępowanie prowadzone po dniu 28 sierpnia 1990 r. przez Burmistrza Gminy T., a więc przez niewłaściwy rzeczowo organ, zmierzało w istocie do wykazania prawidłowości decyzji byłego Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 28 marca 1990 r., a nie do obiektywnego rozpatrzenia sprawy.
Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, które w art. 5 pkt 16 lit. "a" i "f" przekazała do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej zadania i kompetencje dotyczące zatwierdzania planów realizacyjnych oraz wydawania pozwoleń na budowę.
Stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Burmistrz Gminy T. był uprawniony do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu utworzenia rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, nie dłużej jednak niż przez 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, to jest do dnia 27 sierpnia 1990 r.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 tej samej ustawy postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych przed dniem 27 maja 1990 r. przejmują organy właściwe w tych sprawach i dlatego też z dniem 28 sierpnia 1990 r. sprawa niniejsza powinna być przekazana organowi właściwemu, to jest Kierownikowi Urzędu Rejonowego w Ch. Tymczasem po tym terminie postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadził w dalszym ciągu Burmistrz Gminy T., który pismem z dnia 11 września 1990 r. zwrócił się do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o wydanie opinii prawnej, a następnie w dniu 1 grudnia 1990 r. złożył wniosek o wyrażenie zgody, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przez usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr 2476 w odległości 3 m od granicy działki nr 2477. Stanowi to naruszenie art. 19 Kpa.
Jak wskazano wyżej, Burmistrz Gminy T., określony przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jako organ właściwy do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wyraził taką zgodę w niniejszej sprawie w piśmie skierowanym do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismo to nie zostało doręczone stronom postępowania.
Stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub normy jest dopuszczalne w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. Zgodę na takie odstępstwo wyraża organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydania przepisów lub ustanowienia normy. Odstępstwo to jednak nie może spowodować pogorszenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych.
Z tego artykułu wynika, że wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wymaga spełnienia następujących warunków: musi być wyrażone przez organ lub jednostkę określoną przez ministra właściwego do wydania przepisów lub ustanowienia normy, a celem odstępstwa jest wyłącznie konieczność wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. Jednakże spełnienie tych warunków nie byłoby wystarczające, gdyby odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych miało spowodować następstwa, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 prawa budowlanego.
Zachodzi pytanie, w jakiej formie organ określony przez ministra powinien wyrazić zgodę na odstępstwo od przepisów, a w konsekwencji - czy mogło to nastąpić w formie pisma skierowanego do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub normy, udzielona na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, wyrażana jest przez organ lub jednostkę określoną przez ministra właściwego do wydania przepisów lub ustanowienia normy w formie decyzji administracyjnej. Zgoda taka bowiem rozstrzyga indywidualną sprawę z zakresu prawa administracyjnego, ustalając dla konkretnej osoby określoną sytuację prawną. Wydana zatem może być wyłącznie w postępowaniu prowadzonym zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, to jest z udziałem stron uprawnionych do zaskarżania rozstrzygnięcia kończącego sprawę co do jej istoty. W postępowaniu tym należy stworzyć możliwość kontroli, czy występują przesłanki wyrażenia zgody na odstępstwo, która może nastąpić wyłącznie w wypadkach określonych w art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Pogląd powyższy jest zgodny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w wyroku z dnia 13 lutego 1987 r. IV SA 626/86 /ONSA 1987 Nr 1 poz. 14/.
Decyzja organu I instancji, zatwierdzająca plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce nr 2476 w T. przy ul. K. w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki nr 2477, została wydana z rażącym naruszeniem par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./, który stanowi, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości wyżej określone mogą ulec zmniejszeniu, przy czym odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.
W sprawie jest bezsporne, że działka nr 2477 jest zabudowana budynkiem usytuowanym w odległości 3,55 m od działki nr 2476, na której ma powstać budynek z otworami okiennymi od strony sąsiedniej nieruchomości. Brak zatem jest podstaw do zmniejszenia do 3 m minimalnej odległości, w jakiej powinny być budowane domy od granicy działki /4 m/.
Decyzja organu I instancji z dnia 21 stycznia 1991 r. z rażącym naruszeniem art. 107 par. 1 Kpa nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego przyczyn ponownego wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wbrew opisanym wyżej warunkom technicznym oraz nie ustosunkowuje się w ogóle do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 30 lipca 1990 r. pomija też, całkowicie pismo Burmistrza Gminy T. z dnia 31 grudnia 1990 r., stwierdzając między innymi w uzasadnieniu, co następuje: "Udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 2476 w T., wyjaśniam, że zarzuty skierowane pod adresem organu I instancji, wyszczególnione w decyzji Wojewody B-kiego z dnia 30 lipca 1990 r., są bezpodstawne. Wydając po raz pierwszy pozwolenie na budowę, organ I instancji w całości uwzględnił wszystkie obowiązujące przepisy prawa".
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji uznał za całkowicie zbędne zajmowanie się kwestią konieczności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opisana wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Utrzymując w mocy tę decyzję, organ odwoławczy nie dostrzegł jej wad, co daje podstawy do przyjęcia, że decyzja ostateczna dotknięta jest również wadą rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano wprawdzie, że na zmniejszenie odległości do 3 m od granicy działki nr 2477 wyraził zgodę Burmistrz Gminy T. w piśmie z dnia 31 grudnia 1990 r., działając na podstawie upoważnienia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, nie zwrócono jednak uwagi na niedopuszczalną formę tej zgody oraz całkowite pominięcie jej przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy ponadto z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie dokonał oceny, czy występowały warunki do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, ustalają minimalne odległości dla sytuowania domów jednorodzinnych, garaży itp. Z tych względów odstępstwo od tych warunków powinno być poprzedzone szczegółową analizą, czy występują przewidziane prawem przesłanki oraz czy wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie spowoduje pogorszenia bezpieczeństwa ludzi i użytkowych.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.