Uzasadnienie
Zarząd Gminy U. decyzją z dnia 21 marca 1991 r. i decyzją z dnia 27 marca 1991 r. dokonał aktualizacji cen gruntów komunalnych będących w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w U. odpowiednio w miejscowości U. i R. Obie decyzje podjęto z powołaniem się m.in. na: "art. 46 ust. 1 i 3, art. 47b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 2 ust. 8 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (...) /Dz.U. nr 79 poz. 464/."
W odwołaniu od obu wymienionych decyzji skarżąca Spółdzielnia podniosła, że nie uwzględniono, iż zabudowania na nieruchomości zużyte są w 100 proc., i domagała się zmniejszenia naliczonych opłat o 10 proc. przy uwzględnieniu istniejących trudności gospodarczo-finansowych.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że powołane decyzje uwzględniły wymagania, jakie nakreśla art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Prawidłowo też - zdaniem Kolegium Odwoławczego - zostały określone opłaty roczne za grunty.
Od decyzji Kolegium skargę w terminie wniosła skarżąca Spółdzielnia, zarzucając obrazę art. 38 ust. 1, 2 i 3, art. 39 i art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami, a ponadto niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności będących przedmiotem rozstrzygnięcia. W szczególności skarżąca podnosi, że niedopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej, ustalającej odpłatność za użytkowane grunty, gdyż Spółdzielnia nie jest ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą gruntów będących przedmiotem decyzji. Z tego względu, zdaniem skarżącej, należało stosować przepisy kodeksu cywilnego, opierając się na art. 7 cyt. ustawy o gospodarce gruntami. W konkluzji skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę, Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie; podniosło ponownie, że decyzje Wójta Gminy są prawidłowe i odpowiadają przepisom ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc - zgodnie z art. 206 Kpa - związany granicami skargi, zważył, co następuje:
Ustosunkowując się najpierw do zarzutu skarżącej, trzeba stwierdzić, że stosownie do art. 2 ust. 8 w zw. z ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (...), zamieszczonego w obwieszczeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, do gruntów i budynków stanowiących m.in. własność gminy, a będących w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej stosuje się przepisy dotyczące zarządu. Znaczy to, że w stosunku do użytkowania przez skarżącą, która w rozumieniu art. 2 ust. 4 i 5 ustawy była w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem gruntów i budynków objętych zaskarżoną decyzją, należy stosować przepisy dotyczące zarządu. Z tego względu zasadne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i słusznie zaskarżona decyzja powołuje się na ten przepis. Trzeba przeto uznać za chybiony zarzut skargi co do naruszenia art. 7 ustawy o gospodarce gruntami, skarżąca bowiem z mocy prawa pozostała nadal użytkownikiem gruntów i budynków będących przedmiotem decyzji.
Z treści ust. 3 art. 43 ustawy wynika, że aktualizacji ceny gruntu oddanego w zarząd dokonuje się w drodze decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządu gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy. W pierwszej kolejności należy więc rozważyć, co ustawodawca miał na uwadze, określając tym przepisem aktualizację ceny gruntu w drodze decyzji.
Zarząd powołany został jako organ wykonawczy /art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95/, a jego zadania zostały przykładowo wymienione w art. 30 cyt. ustawy. Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 ustawy samorządowej decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz. Zarząd w ustawie samorządowej nie został powołany do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, ale nie budzi wątpliwości, że decyzja, o jakiej mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami, ma właśnie taki charakter. Jest to bowiem decyzja par excellence administracyjna, skierowana do wyznaczonego podmiotu w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej.
Z samej treści art. 43 ustawy o gospodarce gruntami wynika, że ustawodawca świadomie przewidział aktualizację cen gruntów oddanych w wieczyste użytkowanie w innej formie, a nawet w innym trybie aniżeli aktualizację ceny gruntu oddanego w zarząd. Aktualizacja ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste odbywa się stosownie do tego, czy właścicielem jest Skarb Państwa, czy gmina, w drodze oświadczenia uprawnionego organu. Oświadczenie co do gruntów stanowiących własność gminy wydaje zarząd gminy /ust. 2 art. 43 ustawy/.
Wymienianie w jednym artykule /43/ oświadczenia i decyzji dla dwóch różnych sposobów użytkowania musi prowadzić do wniosku, że ustawodawca w stosunku do użytkowania wieczystego przewidział formę nie znaną prawu administracyjnemu i nie nadał oświadczeniu formy ani treści decyzji administracyjnej.
Z kolei wyraźne określenie, że aktualizacja cen, dotyczących gruntu oddanego w zarząd, następuje w formie decyzji, musi prowadzić do konkluzji, że chodzi tu o przepis szczególny, którego mocą ustawodawca wyposażył zarząd gminy w prawo do wydawania decyzji administracyjnych.
Trzeba więc przyjąć, że zarząd gminy wydaje - w sprawach z art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami - decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 i nast. Kpa.
Zarząd jest organem kolegialnym i dlatego swoje "decyzje" podejmuje w formie uchwał. Ustawodawca jednak nie upoważnił zarządu do podjęcia uchwały w sprawie aktualizacji ceny gruntu oddanego w zarząd, lecz do wydania decyzji. Stąd też wydana w tym trybie przez zarząd gminy decyzja powinna - jak już wskazano - odpowiadać przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przesłankom art. 107 Kpa.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja jako akt prawny powinna zawierać części składowe, jakie nakreśla par. 1 art. 107 Kpa, a więc powinna być także podpisana przez osoby upoważnione do wydania decyzji. Nasuwa się tu wątpliwość, czy do decyzji wydawanych przez zarząd w trybie art. 43 ustawy o gospodarce gruntami stosuje się przepis art. 31 i art. 33 ustawy samorządowej, tj. czy wystarczy, jeżeli decyzja zostanie podpisana przez wójta lub burmistrza /prezydenta/.
Wyjątkowość unormowania zawartego w art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami nakazuje, aby przepis ten był interpretowany ściśle. Jak już podniesiono, ustawodawca chciał wyłącznie zarząd wyposażyć w prawo wydawania decyzji o aktualizacji cen gruntu oddanego w zarząd, a nie wójta czy burmistrza. Wydana przeto w tym trybie decyzja musi uwydatnić wyraźnie, że pochodzi od zarządu, czyli od organu kolegialnego. Wypełnienie tej przesłanki nastąpi, gdy w decyzji zostaną wymienieni wszyscy członkowie zarządu, którzy tę decyzję podejmowali, i gdy wszyscy członkowie zarządu taką decyzję podpiszą.
Trzeba podkreślić, że ugruntowane już na tle art. 81 ust. 1 ustawy samorządowej orzecznictwo sądu administracyjnego wymaga, by decyzje wydawane przez kolegium odwoławcze przy sejmiku były podpisywane przez cały - trzyosobowy - skład orzekający. Naruszenie tego przepisu powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Jednakże w tym wypadku nie można w sposób pełny zastosować analogii do art. 81 ust. 1 ustawy samorządowej, ze względu na odmienną treść /skład orzekający kolegium jest explicite wymieniony jako trzyosobowy, czego nie przewiduje się, określając zarząd jako organ decyzyjny/.
Decyzje podjęte w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji określają wprawdzie, że pochodzą od Zarządu Gminy /aczkolwiek oznaczenie organu jest inne/ i podpisane są przez przewodniczącego Zarządu /jednocześnie z pieczątką wójta gminy/, jednakże nie można na ich podstawie określić, jaki organ w rzeczywistości podjął te decyzje. Decyzje te nie różnią się w zasadzie od decyzji, jakie podejmuje wójt czy burmistrz, a to nie pozostaje w zgodzie z wydaniem decyzji przez Zarząd. Najlepszym przykładem tego, że nie ma żadnej możliwości określenia, czy decyzje pierwszoinstancyjne pochodzą od Zarządu, jest, że Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę konsekwentnie określa decyzje organu I instancji jako decyzja wójta gminy, a nie Zarządu. Wójt gminy wprawdzie stosuje terminologię zgodną z art. 43 ust. 3 ustawy, jednakże z pisma z dnia 10 kwietnia 1991 r. wynika, że decyzje zarządu traktuje jako swoje /"w sprawie tej nie znalazłem podstaw (...)"/.
Powyższe wywody oparte na materiale sprawy prowadzą do wniosku, że decyzja zarządu wydana na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami jest decyzją administracyjną, która powinna odpowiadać przepisom Kpa, a szczególnie musi zawierać przesłanki, o których mowa w par. 1 art. 107 Kpa.
Konsekwencją przyznania zarządowi prawa /i obowiązku/ wydania decyzji w tym trybie jest, by była ona podjęta przez organ kolegialny, którym jest zarząd, w taki sposób, aby można było nabrać usprawiedliwionego przekonania, że przy wydaniu decyzji brał udział zarząd gminy, a nie wójt czy burmistrz. W tym celu decyzja zarządu powinna być podpisana przez członków, którzy brali udział w jej wydaniu, lub co najmniej powinna wymienić osoby z zarządu biorące udział przy jej wydaniu z powołaniem się na uchwałę w tym względzie. Należy przez to rozumieć, że protokół stwierdzający wynik głosowania członków zarządu nad uchwaloną przez ten organ decyzją zastępuje wymaganie podpisania jej przez członków, którzy decyzję wydali. W tym przypadku wystarczy, że decyzja zarządu będzie podpisana przez przewodniczącego zarządu.
Zaskarżona decyzja w ogóle nie dostrzegała, że art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami wymaga co do gruntów stanowiących własność gminy decyzji zarządu, i już choćby z tego tytułu rażąco narusza prawo. Ponadto decyzja Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzje pierwszoinstancyjne, wprowadziła do obrotu prawnego decyzje wydane w rzeczywistości przez wójta gminy zamiast przez zarząd, a więc przez organ niewłaściwy.
Na marginesie już tylko należy zauważyć, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia art. 38 i art. 39 ustawy o gospodarce gruntami.
Skoro więc organ odwoławczy wydał decyzję, która rażąco narusza art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami, i utrzymał w mocy decyzje wydane przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, przeto - stosownie do art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnych. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.