Uzasadnienie
Wojewoda T. rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 marca 1993 r. podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/136/93 Rady Gminy w B. z 27 stycznia 1993 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty administracyjnej, w części dotyczącej opłaty za spisanie zeznań świadka w sprawach wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o zaliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/, tj. par. 2 pkt 2 uchwały, oraz w części dotyczącej określenia terminu wejścia w życie uchwały /par. 5 uchwały/.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda T. wskazał, że wprowadzona w par. 1 pkt 2 uchwały opłata w wysokości 50.000 zł za spisanie zeznań świadka w sprawach wynikających z ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie jest czynnością urzędową, od której na podstawie art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ może być wprowadzona opłata administracyjna, gdyż organy gminy nie są powołane do sporządzania protokołów z zeznań świadka na potrzeby innych organów na wyłączne żądanie osób zainteresowanych.
W konsekwencji dopełnienie takiej czynności nie będzie mogło być uznane za czynność urzędową, od której może być pobierana opłata administracyjna. Niezależnie od tego, przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż stwierdzono w niej, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy przepisy gminne nie mogą wejść w życie wcześniej niż z dniem ogłoszenia.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody T., Rada Gminy w B. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła błędną wykładnię art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem strony skarżącej, czynność polegająca na spisaniu zeznań świadka, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest czynnością urzędową. Mianowicie, gdy chodzi o rolników, którzy zostali objęci ubezpieczeniem społecznym od 7 lipca 1977 r., to gmina posiada dokumenty stwierdzające opłacanie składki FUSR od tego okresu.
Natomiast wszyscy zatrudnieni do tego okresu w gospodarstwach rolnych zmuszeni są udowadniać swoje zatrudnienie przez zeznania dwóch świadków. ZUS ogranicza się do żądania zeznania świadków i sam kwalifikuje, czy na podstawie owych zeznań przysługuje wnioskodawcy świadczenie. Ustęp 2 art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. w tym celu zobowiązuje gminę do zawiadomienia na piśmie obywatela o niedysponowaniu dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, aby ten mógł skorzystać z ust. 3 tego artykułu. Stąd, zdaniem skarżącej, błędne wydaje się być stwierdzenie wojewody, że organy gminy nie są powołane do sporządzania protokołów z zeznań świadka na potrzeby innych organów na wyłączne żądanie osób zainteresowanych. W przypadku braku dokumentów, ZUS żąda zeznań świadka, a częste występowanie konieczności spisania zeznań świadka stanowi dla gminy duże obciążenie.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda T. wniósł o jej oddalenie podając, że nawet przy przyjęciu, że spisanie zeznań świadka w sprawach wynikających z ustawy z 20 lipca 1990 r. o zaliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest czynnością urzędową, to nadal ustanowienie opłaty administracyjnej było sprzeczne z prawem. Czynności podejmowane w tego rodzaju sprawie, jak i w podobnych, tj. dotyczących postępowania w sprawach zatrudnienia, zaopatrzenia rentowego i emerytalnego są zwolnione od opłat, z uwagi na społeczne znaczenie tego rodzaju spraw. Podstawę prawną zwolnienia stanowi art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wyroku NSA z dnia 3 października 1991 r., III SA 621/91 - Wokanda 1992 nr 5.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ zezwala Radzie Gminy na wprowadzenie opłaty administracyjnej za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jednakże pod warunkiem, że czynności te nie zostały objęte przepisami o opłacie skarbowej. Uchwała nr XXIII/136/93 Rady Gminy w B. z 27 stycznia 1993 r. w części zakwestionowanej orzeczeniem nadzorczym Wojewody T. wprowadziła opłatę administracyjną za czynności urzędowe polegające na "spisaniu zeznań świadka" w sprawach wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a ściślej za czynności, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /na które powoływał się Wojewoda T. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia i w odpowiedzi na skargę/ utrwalony został pogląd, że do czynności urzędowych organów gminy nie można zaliczyć "przesłuchania świadków" przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej, gdyż przesłuchanie świadków jest czynnością dowodową nie kończącą postępowania, i o uprawnieniu strony organ rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Nie można również pobierać opłaty administracyjnej w związku z przeprowadzeniem dowodu z zeznań świadka w sprawach, gdy wydanie osobie zainteresowanej zaświadczenia w trybie art. 217 par. 1 Kpa wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż czynność polegająca na przesłuchaniu świadka /lub przeprowadzeniu innego dowodu/ nie jest merytorycznym załatwieniem podania zainteresowanego.
Rozstrzygając sprawę analogiczną jak niniejsza, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 1991 r., III SA 621/91 /Wokanda 1992 nr 5/ wyraził pogląd, że jeśli intencją uchwały było wprowadzenie opłaty tylko za czynności urzędowe, o których mowa w art. 3 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., to i w tym przypadku ustanowienie opłaty administracyjnej było sprzeczne z prawem, gdyż z treści przepisów powyższej ustawy wynika, że czynności podejmowane przez pracowników urzędu gminy dotyczą postępowania w sprawach zatrudnienia oraz zaopatrzenia rentowego i emerytalnego, a wszelkie czynności podejmowane w tego rodzaju sprawach ustawodawca zwolnił od opłaty skarbowej /art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy o opłacie skarbowej/.
Skoro ustawa o opłacie skarbowej objęła czynności urzędowe w sprawach emerytalnych i rentowych oraz zatrudnienia w ten sposób, że zwolniła je od opłaty skarbowej, to niedopuszczalne było w świetle art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym podjęcie uchwały nakładającej opłatę administracyjną za czynności urzędowe, które na mocy odrębnej ustawy od opłaty takiej zostały zwolnione.
Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej w całości podziela wyżej przytoczony pogląd i argumentację przemawiającą za niedopuszczalnością ustalania opłaty administracyjnej za czynności urzędowe podejmowane w sprawach wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o zaliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, dlatego też nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł jak w wyroku, na mocy art. 207 par. 5 Kpa.
Za słuszne należało uznać zaskarżone orzeczenie nadzorcze w części par. 6 uchwały, bowiem stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, co oznacza, że postanowienia uchwały stanowiące, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia są sprzeczne z prawem.