Uzasadnienie
Jan M. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,28 ha bez zabudowań, położonego w H., w odległości 3 km od miasta S. G., na terenie którego mieszka przy ul. nr 16 i tam znajduje się jego siedlisko. W wyniku przeprowadzonego postępowania spadkowego właścicielem nieruchomości położonej w S. G. przy ul. nr 16 stała się inna osoba, z której inicjatywy Naczelnik Miasta S. G. wydał dnia 22 czerwca 1983 r. decyzję nr GMKiK.II-8067/82/82-83, nakazującą Janowi M. do dnia 31 sierpnia 1983 r. likwidację hodowli bydła i koni na terenie tej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na zarządzenie Naczelnika nr 12/81 z dnia 10 września 1981 r., w którym ul. R. została objęta zakazem hodowli bydła, trzody chlewnej, koni i innych zwierząt jednokopytnych oraz zwierząt futerkowych mięsożernych ze względu na bliskie usytuowanie budynków mieszkalnych spółdzielni mieszkaniowej oraz domów jednorodzinnych. Ponadto powołano się na postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. G. z dnia 20 czerwca 1983 r. nr SE/NY-XI/442/98/83, które stwierdziło uciążliwość prowadzonej hodowli dla otoczenia.
Pozostając bez możliwości zaopatrzenia się w artykuły mięsne we własnym zakresie, Jan M. zwrócił się do Naczelnika Miasta o wydanie karty zaopatrzenia w mięso i jej przetwory. Żądanie to spotkało się z odmową Naczelnika /decyzja nr HU-III-7553/1/28/83 z dnia 14 lipca 1983 r./, która znalazła potwierdzenie w zaskarżonej decyzji Wojewody Gdańskiego nr HU-IV-7554/116/83 z dnia 19 sierpnia 1983 r., który wprawdzie przyznał, że przepisy uchwały nr 265 Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1982 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów /M.P. nr 33 poz. 291/ przewidują możliwość przyznania kart zaopatrzeniowych niektórym osobom w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi, jednakże względów takich nie dopatrzono się w rozpoznawanej sprawie.
Jan M. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucał organom administracji państwowej naruszenie przepisów powstałej uchwały przez błędną interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnionych względów społecznych" na tle stanu faktycznego, w którym się obecnie znalazł.
Wojewoda Gdański w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, wskazując, że powołana uchwała nr 265 Rady Ministrów nie uzależnia przyznania uprawnień do otrzymywania kart zaopatrzenia w mięso i jego przetwory przez osoby posiadające gospodarstwo rolne, od możliwości prowadzenia hodowli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zwiększenie zakresu reglamentowanej sprzedaży towarów i wydawanie różnego rodzaju kart zaopatrzenia ma doniosłe znaczenie społeczne w obecnych warunkach gospodarczych państwa. Tak rozszerzona reglamentacja nie pozostaje bez wpływu również na sferę prawną obywateli, szczególnie w zakresie możliwości nabycia niektórych artykułów, których brak na rynku jest szczególnie odczuwalny. w doktrynie wypowiada się poglądy, że całość reglamentacji /kartki/ opiera się na aktach wydawanych na podstawie kompetencji ogólnej /glosa Ewy Łętowskiej do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 1983 r. - I CR 46/83, Państwo i Prawo 1983 nr 12 str. 132/, która według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być realizowana w drodze decyzji administracyjnych, gdyż podstawą takich decyzji mogą być wyłącznie przepisy ustawy lub akty wykonawcze wydane na mocy szczegółowego upoważnienia ustawowego.
Powyższe stwierdzenie jednak nie może się odnosić do stanu prawnego obowiązującego w momencie orzekania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie oraz do stanu faktycznego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć.
Na wstępie należy podkreślić, że art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o planowaniu społeczno-gospodarczym /Dz.U. nr 7 poz. 51/ upoważnia Radę Ministrów z na okres wdrażania reformy gospodarczej, nie dłużej jednak niż do końca roku 1983, do stosowania reglamentacji obrotu surowcami, materiałami i wyrobami. To upoważnienie Rada Ministrów zrealizowała w uchwale nr 265 z dnia 23 grudnia 1982 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów /M.P. nr 33 poz. 291/, określając w par. 1 i par. 2 zasady reglamentowanej sprzedaży towarów, rodzaje kart zaopatrzenia, normy zaopatrzenia ludności, a także uprawnienia poszczególnych grup ludności do korzystania z kart zaopatrzenia.
Rodzaje kart zaopatrzenia zostały ustalone w par. 4 uchwały, przy czym par. 5 określa osoby, którym karty nie przysługują, wymieniając w punkcie 1 osoby posiadające lub utrzymujące się z dochodów z gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 0,5 ha.
Skarżący, jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,28 ha, w świetle powyższych przepisów nie był uprawniony do otrzymania jakichkolwiek kart zaopatrzenia.
Nie wnikając w zbędne dla potrzeb rozpoznawanej sprawy rozważania co do charakteru czynności administracyjnych /działania administracji/, związanych z wydawaniem kart zaopatrzeniowych i koniecznością wydawania decyzji administracyjnej odmawiającej wydania karty, sąd doszedł do następującego wniosku:
W myśl par. 8 ust. 1 powołanej uchwały, każdej osobie uprawnionej przysługuje prawo do otrzymania jednej karty zaopatrzenia danego rodzaju, przy czym terenowe organy administracji państwowej, wydając karty, rozstrzygają w formie decyzji wątpliwości w sprawie uprawnień do otrzymania danego rodzaju karty zaopatrzenia. Osoby natomiast, którym uprawnienia do otrzymania kart zaopatrzenia według przepisów uchwały nie przysługują, mogą w wypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi zwrócić się o wydanie takich kart. Organami uprawnionymi do rozstrzygania o zasadności takiego żądania są - w myśl ź 8 ust. 3 uchwały - wojewodowie, prezydenci, naczelnicy miast oraz naczelnicy gmin /miast i gmin/. Taka redakcja przepisów pozwala na przyjęcie, że mamy tu do czynienia ze wszystkimi niezbędnymi elementami składającymi się na pojęcie sprawy administracyjnej. Strona bowiem ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniony przepisem prawa materialnego, i zgłosiła swoje żądanie powodujące wszczęcie postępowania administracyjnego /art. 61 Kpa/; przepisy uchwały określają, które z organów administracji państwowej są kompetentne, a zatem występuje takie zindywidualizowanie sprawy, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej /art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa/, niezależnie od treści rozstrzygnięcia.
Kolejny problem, jaki nasuwał się w rozpoznawanej sprawie, to ocena, do którego z punktów klauzuli enumeratywnej, zawartej w art. 196 par. 2 Kpa, należy zaliczyć przedmiot postępowania administracyjnego, aby zachodziła możność zaskarżenia decyzji administracyjnej do Sądu. Uznano, że podstawę taką stanowi art. 196 par. 2 pkt 10 Kpa, mówiący o sprawach z zakresu gospodarki żywnościowej, żywności i wyżywienia.
Wreszcie pozostała do oceny Sądu kwestia legalności wydanych decyzji administracyjnych, opartych na uznaniu. Użyty w sformułowaniu par. 8 ust. 3 pkt 1 uchwały zwrot "szczególnie uzasadnione względy społeczne jest zwrotem niedookreślonym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowanym jako element normy prawnej, którego znaczenie w danej sytuacji faktycznej jest ustalane w drodze metod wykładni prawa, stosowanych w systemie prawa administracyjnego. Takie stanowisko zajęto między innymi w wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie SA/Wr 245/82, w którym stwierdzono, że samo pojęcie niedookreślone podlega wszelkim regułom interpretacyjnym i należy do kategorii wykładni podlegającej kontroli sądowej, gdyż użycie tego zwrotu w normie prawnej nadaje mu znaczenie prawne, a nie tylko faktyczne.
Uwzględniając powyższe, Sąd zważył, że osoby prowadzące gospodarstwa rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego kierują się nie tylko zamiarem zaspokojenia potrzeb żywnościowych ludności, lecz przede wszystkim dążeniem do uzyskania dochodów koniecznych dla swego utrzymania, a także wyprodukowania niektórych artykułów żywnościowych, w tym także mięsnych, dla pokrycia własnych bieżących potrzeb. Stąd też tacy rolnicy nie zostali zaliczeni do grona osób uprawnionych do otrzymania kart zaopatrzeniowych. Jednocześnie jednak prawodawca przewidział, w cytowanym już przepisie par. 8 ust. 3 pkt 1 uchwały, iż w wypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi, osoby, którym uprawnienia do otrzymania kart zaopatrzenia nie przysługują, mogą ubiegać się o ich przyznanie.
Oceniając prawidłowość dokonanej przez organy administracji państwowej wykładni pojęcia niedookreślonego na tle sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, nie można w rozważaniach pominąć treści rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 13 sierpnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia zakazu obrotu mięsem pochodzącym z oboju gospodarczego /Dz.U. nr 21 poz. 108 ze zm./, wydanego na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 29 października 1952 r. o gospodarowaniu artykułami obrotu towarowego i zaopatrzenia /Dz.U. nr 44 poz. 301 ze zm./. Rozporządzenie to w par. 1 wprowadza zakaz sprzedaży pochodzących z uboju gospodarczego mięsa, podrobów i tłuszczów wieprzowych, wołowych i cielęcych oraz ich przetworów. Ten zakaz oraz wydany przez Naczelnika Miasta zakaz prowadzenia własnej hodowli pozbawiły skarżącego całkowicie możliwości zaopatrzenia się w mięso i jego przetwory, które są - co najmniej w pewnym zakresie - artykułami spożywczymi niezbędnymi do regeneracji sił osoby ciężko pracującej, jaką jest osoba młoda /lat 27/, prowadząca gospodarstwo rolne.
W tym aspekcie rzecz oceniając, wbrew stanowisku organów administracji państwowej, zachodzą - zdaniem Sądu - szczególnie uzasadnione względy społeczne, które przemawiają za uwzględnieniem dochodzonego żądania.
Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków:
Rozstrzygnięcie o żądaniu wydania karty zaopatrzenia na podstawie par. 8 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 265 Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1982 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów /M.P. nr 33 poz. 291/ następuje w formie decyzji administracyjnej.
Decyzje w tych sprawach podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 196 par. 2 pkt 10 Kpa.
W sytuacji, kiedy rolni w wyniku wydanego nakazu nie ma możliwości prowadzenia własnej hodowli trzody chlewnej i bydła, zachodzi wypadek szczególnie uzasadniony względami społecznymi, w rozumieniu par. 8 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 265 Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1982 r., uzasadniający żądanie wydania karty zaopatrzenia w mięso i jego przetwory.
Z tych więc względów, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa należało orzec, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.