Uzasadnienie
Rada Miejska w J. Z. podjęła w dniu 15 września 1990 r. uchwałę w sprawie składowania odpadów górniczych na zwałowiskach na terenie tego miasta. Zobowiązano w niej Zarząd Miasta do wystąpienia do Kopalni "P." i "B." o zaprzestanie przyjmowania z dniem 1 stycznia 1991 r. odpadów od Kopalni "K." i "Z." na prowadzone przez nie zwałowiska "K." i "B.-J." /pkt 1/. Jednocześnie postanowiono, że warunkiem przyjęcia do rozpatrzenia wniosków o powiększenie istniejących zwałowisk będzie "świadczenie pieniężne na rzecz infrastruktury miejskiej oraz budowy urządzeń koniecznych dla ochrony środowiska w wysokości co najmniej 2 procent aktualnej ceny 1 tony węgla za każdą tonę wywiezionego na zwałowiska kamienia, poczynając od dnia wejścia w życie uchwały", przy czym w odniesieniu do Kopalni "K." i "Z." świadczenie to miało dotyczyć okresu "do dnia 31 grudnia 1990 r." /pkt 5/. Postanowiono, że uchwała "wchodzi w życie z dniem podjęcia", to jest z dniem 15 września 1990 r. /pkt 9/.
Kopalnia "Z." zwróciła się do Rady Miejskiej w W. Ś. i Wojewody K-kiego o uchylenie punktu 5 uchwały w części zobowiązującej Kopalnię do świadczenia pieniężnego uzależnionego od ilości kamienia wywiezionego na zwałowiska. Podniosła zarzut, że postanowienie to narusza jej interes prawny. Kopalnia nie dysponuje własnym składowiskiem odpadów górniczych i dlatego gromadzone są one na zwałowisku "B.-J.", którego zarządcą jest Kopalnia "B.". Nałożenie na Kopalnię "Z." wspomnianego świadczenia, przeznaczonego co najmniej w 50 procent na rzecz dzielnic miasta, na których terenie są zwałowiska /pkt 6/, nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Zarzuty Kopalni nie doprowadziły do usunięcia zakwestionowanych postanowień.
W dniu 8 marca 1991 r. Kopalnia "Z." skierowała za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w J. Z. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia punktu 5 zdanie 2 uchwały. W skardze podała, ż prawo pobierania ustalonego świadczenia od Kopalni wymagałoby uprzedniego zawarcia umowy wprowadzającej taki obowiązek. Umowy takiej nie było. Brak też jest do tego podstawy w powszechnie obowiązującym prawie /art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym/.
W odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, że zarząd jest tylko zobligowany do "przedkładania Radzie wniosków o poszerzenie albo tworzenie nowych zwałowisk tych inwestorów, którzy dobrowolnie wywiązali się ze świadczeń, których minimalna wielkość określona jest w pkt 5 uchwały".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm., cyt dalej w skrócie "u.s.t."/.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, a po upływie jednego roku od daty jej podjęcia - do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem /art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.t./.
Zaskarżona uchwała została wydana z powołaniem się na:
- art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.t.,
- art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, zwanej kompetencyjną,
- art. 56 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./,
- art. 44 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99/.
Nasuwa się pytanie, czy te powszechnie obowiązujące przepisy prawa mogą być podstawą takiej uchwały, zwłaszcza zaś w zakresie nałożenia na Kopalnie "Z." i "K." świadczenia pieniężnego na rzecz infrastruktury miejskiej oraz budowy urządzeń koniecznych do ochrony środowiska w wysokości co najmniej 2 procent aktualnej ceny 1 tony węgla za każdą tonę kamienia wywiezionego na zwałowiska.
Pierwszy z powołanych przepisów /art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.t./ stanowi, że do zadań własnych gminy należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Nie był więc wystarczający do podjęcia uchwały o świadczeniu pieniężnym za składowanie odpadów górniczych. Drugi z tych przepisów reguluje właściwość organów administracji, a więc też nie jest materialnoprawną podstawą uchwały. Trzeci /art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/ stanowi, że kompetentne organy zapewniają warunki organizacyjne i techniczne niezbędne dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbają o utrzymanie porządku i czystości na terenie objętym ich właściwością. Także i ostatni przepis /art. 44 ustawy o planowaniu przestrzennym/ nie pozwala na ustanowienie na jego podstawie świadczenia pieniężnego na rzecz infrastruktury miejskiej lub budowy urządzeń koniecznych dla ochrony środowiska.
Świadczenia te mają się przyczynić do ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska oraz tworzenia warunków sprzyjających urzeczywistnieniu praw mieszkańców do wszechstronnego korzystania z wartości środowiska. Uchwała więc powinna nawiązywać do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./. Przez odpady rozumie się m.in. "zużyte przedmioty oraz substancje stałe (...), nieprzydatne w miejscu lub czasie, w którym powstały, i uciążliwe dla środowiska" /art. 3 pkt 5 tej ustawy/. Za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian, między innymi za składowanie odpadów, pobiera się opłaty /art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 5/. Są one narzędziem ekonomicznego oddziaływania na podmioty składujące odpady, mają tworzyć warunki sprzyjające gospodarności w korzystaniu z elementów przyrodniczych środowiska i mają charakter rekompensaty płaconej społeczeństwu /Radziszewski Edward: Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska - Komentarz, Warszawa 1987, s. 167/.
Na podstawie upoważnienia tej ustawy /art. 86 ust. 3/ zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245/, obowiązujące od dnia 1 lipca 1990 r. Stanowi ono, że osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za składowanie odpadów w zależności od kategorii uciążliwości tych odpadów i ich ilości /par. 3 i 4/. Rozporządzenie to zalicza odpady górnicze /w tym skalne/ z kopalń oraz zakładów przeróbczych do kategorii IV i określa stawkę jednostkową za 1 t na 1800 zł /zał. 2 poz. 74/. Opłaty ustala i pobiera wojewoda /par. 4 ust. 1/. Warto tu wspomnieć, że zwyżka o 100 procent opłat "na terenie województwa katowickiego", przewidziana w 12 ust. 1 omawianego rozporządzenia, uznana została przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 86 ust. 3 omawianej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /orzeczenie z dnia 17 grudnia 1991 r. U.2/91/.
Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniać, jaka część omawianych opłat przekazywana jest z powrotem gminie na poczet infrastruktury miejskiej oraz budowy urządzeń koniecznych dla ochrony środowiska. Nasuwa się pytanie, czy brakujące środki finansowe wolno gminie ściągnąć od kopalni składującej skalne odpady górnicze w drodze "świadczenia pieniężnego", przewidzianego w 1 punkcie 5 zaskarżonej uchwały. Oczywiście - nie, byłaby to bowiem w rzeczywistości korekta opłat ustalonych w cytowanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r.
Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, o której mowa, nie dopuszcza możliwości ustalania przez rady gmin dodatkowych opłat za składowanie odpadów ponad opłaty, które określają wojewodowie na podstawie omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. Rozporządzenie to stanowi całościową regulację prawną w tym zakresie.
Podstawą "świadczenia pieniężnego" nie może być, jak już wspomniano, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.t. Nie wchodzi też w rachubę art. 40 u.s.t., skoro opłaty są już uregulowane aktem prawnym powszechnie obowiązującym. Gdyby prawodawca uznał, że konkretne stosunki gospodarcze mogą uzasadniać unormowanie ich w sposób lokalny, dałby temu wyraz przez udzielenie upoważnień do wydania odrębnych przepisów wykonawczych. Jeśli więc w danej materii zrezygnował z bardziej szczegółowej, a przy tym bardziej rygorystycznej w ramach określonego rodzaju działalności gospodarczej, reglamentacji prawnej, to nie można powiedzieć, że tym samym chodzi o sferę działalności, w której organy gminy mają swobodę w stanowieniu przepisów gminnych. "Świadczenie pieniężne" zatem nie może mieć podstawy w przepisach powołanych w części wstępnej zaskarżonej uchwały.
Nie da się też zakwalifikować tej swoistej "opłaty ekologicznej" jako "opłaty lokalnej" w ujęciu ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/. Prawo ich pobierania musi wszak wynikać z ustawy /art. 1/, a takiej możliwości ustawa ta nie stwarza.
Rozważenia wymaga teraz, czy zaskarżona uchwała została wydana "w sprawie z zakresu administracji publicznej" /art. 101 ust. 1 u.s.t./. Skarga z art. 101 u.s.t. nie przysługuje na indywidualne decyzje administracyjne /art. 102/. Trzeba więc odpowiedzieć na pytanie, czy uchwała ta może być uznana za skierowaną do imiennie oznaczonego adresata.
Jej intencją jest zwiększenie ochrony środowiska, czyli realizacja zadania własnego gminy, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.t. Celem uchwały jest, jak wynika z jej treści, przeciwdziałanie dalszej degradacji środowiska wskutek składowania kamienia na zwałowiskach, jak również uzyskanie dla gminy własnych środków pieniężnych na poprawę warunków ludności zamieszkującej dzielnice miasta, na których terenie znajdują się zwałowiska /pkt 6 uchwały/. Z powołaniem się na zaskarżoną uchwałę Prezydent Miasta J. Z. wydał już dwie decyzje: z dnia 21 lutego i 10 kwietnia 1991 r. o naliczeniu świadczeń pieniężnych od Kopalni "B." za składowanie kamienia z urobku własnego i skarżącej Kopalni "Z.". Od obu tych decyzji zainteresowane Kopalnie odwołały się do organu wyższego stopnia, który zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Nie można podzielić poglądu Rady Miejskiej, że uchwała miała stanowić tylko wytyczną dla przyszłych pertraktacji w sprawie lokalizacji nowych wysypisk. Poglądowi temu bowiem przeczą wydane decyzje o "naliczeniu świadczeń pieniężnych". Chodzi zatem o normę materialną, która odnosi się do zakresu administracji publicznej.
Norma ta, jak wykazano, nie ma podstaw w przepisach powszechnie obowiązujących, zwłaszcza w ustawie o samorządzie terytorialnym ani w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, ani też w rozporządzeniu w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian. Rada Miejska wkroczyła tym samym w dziedzinę administracji publicznej zastrzeżoną dla rządu w ramach wyżej cytowanego art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Samodzielność samorządu nie może ograniczać jego podporządkowania prawu. Wszelkie akty prawne i czynności organów samorządu muszą być oparte na obowiązujących ustawach i aktach wykonawczych, gdyż to decyduje o ich zgodności z prawem /art. 44 ust. 1 Konstytucji RP/.
Do rozważenia pozostaje jeszcze, czy spełniony został warunek bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa /art. 101 ust. 1 u.s.t./. Skarżąca Kopalnia przedstawiła odpis wystąpienia skierowanego w dniu 16 września 1991 r. do Rady Miejskiej i Prezydenta Miasta w J. Z. o "cofnięcie przedmiotowej uchwały". Ani Rada, ani też jej zarząd nie wypowiedziały się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym /art. 35 i 36 Kpa/. Brak reakcji można uznać za bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa /art. 101 ust. 3 u.s.t./.
Od podjęcia uchwały przez Radę Miejską w J. Z. /15 września 1990 r./ upłynął już przeszło 1 rok. Dopuszczalne zatem było tylko orzeczenie, że zaskarżona uchwała jest w zakwestionowanej części niezgodna z prawem /art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 1 i 4 u.s.t./.
Uwzględnienie skargi uprawnia skarżącą Kopalnię do otrzymania zwrotu kosztów postępowania /art. 208 Kpa/.