Uzasadnienie
Rady Gminy G. - Z. podjęła dnia 30 stycznia 1995 r. uchwałę (...) w sprawie przepisów porządkowych.
Uchwała, obejmująca 13 paragrafów została następnie dnia 19 sierpnia 1995 r. znowelizowana przez dodanie jeszcze jednego, ustanawiającego grzywnę za naruszenie tych przepisów. Nowela spowodowała zmianę numeracji końcowych przepisów. Preambuła stwierdza, że uchwałę wydano w celu zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w związku z powtarzającymi się sytuacjami zakłócenia spokoju mieszkańców przez młodzież korzystającą z lokali dyskotekowych położonych na terenie gminy, posiadających zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, zwiększeniem liczby wypadków drogowych z udziałem młodzieży.
Uchwała zabrania młodzieży szkół podstawowych przebywania:
- W lokalach gastronomicznych bez opieki dorosłych po godz. 20-ej /par. 1/.
- Na imprezach dyskotekowych w lokalach gastronomicznych /par. 2/.
- Młodzieży od ukończenia szkoły podstawowej do lat 18 nie wolno przebywać w lokalu gastronomicznym po godz. 22-ej /par. 3/.
- Za wykonanie tych zakazów odpowiedzialni są kierownicy lub właściciele placówek gastronomicznych /par. 4/.
- Czas trwania dyskotek określają godziny otwarcia lokalu gastronomicznego /par. 5/.
- Lokale gastronomiczne mogą być otwarte tylko do godz. 23-ej /par. 6/.
Skarżący prowadzi na terenie tej gminy dyskotekę, w której sprzedawane są napoje alkoholowe. (...)
Dnia 24 lutego 1995 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy wniosek "o spowodowanie zmiany zapisu par. 6 uchwały i umożliwienie funkcjonowania dyskoteki na dotychczasowych zasadach", tj. bez ograniczenia czasowego.
Twierdzi, że skrócenie godzin otwarcia lokalu do godz. 23-ej zmusi go do likwidacji działalności, skoro dyskoteka jest ze swej istoty lokalem nocnym. Wójt powiadomił skarżącego /6 marca 1995 r./, że postulowana zmiana uchwały leży tylko w gestii rady gminy.
Wobec braku odpowiedzi skarżący wniósł dnia 19 lutego 1995 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o zmianę uchwały z dnia 30 stycznia 1995 r. przez usunięcie z niej ograniczenia czasowego w funkcjonowaniu dyskoteki. Jako lokal rozrywkowy powinna być otwarta bez ograniczeń czasowych. Wprowadzenie takiego ograniczenia narusza nabyte już przez skarżącego uprawnienia, tj. możliwość prowadzenia dyskoteki w czasie, który on sam określił. W skardze zwrócono też uwagę na znaczne nakłady związane z remontem lokalu /ok. 2 mld starych zł/. Otwarcie lokalu tylko do godz. 23 nie pozwoli na odzyskanie tych nakładów i "spowoduje trudne do wyobrażenia straty finansowe". Uczestnicy dyskoteki nigdy nie dali powodu do interwencji policyjnej. Skarżący zapewnia ochronę imprez przez uprawnioną do tego celu firmę
W odpowiedzi na skargę zaakcentowano, że rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli brak jest regulacji prawnych w danym zakresie, a zachodzi potrzeba zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przedmiotowa uchwała stanowi zarazem realizację prawa do ustalania czasu pracy placówek gastronomicznych /art. 22 tzw. ustawy kompetencyjnej - Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198 ze zm./. W replice skarżący wyraził pogląd, że dyskoteka nie jest lokalem gastronomicznym, że uchwała nie określa godzin otwierania placówek i że nie liczy się ona z zezwoleniem, w którym nie było ograniczenia godzin otarcia. Gdyby uczyniono taki warunek skarżący "nigdy nie zdecydowałby się na uruchomienie dyskoteki".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Na wstępie należy ustalić, czy skarga wniesiona została w terminie /art. 199 par. 1 w zw. z art. 216a par. 1 Kpa/. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia z urzędu /art. 204 par. 1 Kpa/. Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym ograniczone jest terminem wskazanym w art. 199 par. 1 w zw. z art. 216a par. 1 Kpa, liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo - w wypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie - od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 par. 3 Kpa /uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. III AZP 9/95 - OSNAPU 1995 nr 20 poz. 243/. Wezwanie do usunięcia naruszenia, zawarte w piśmie skarżącego z dnia 24 lutego 1995 r. złożonym przewodniczącemu Rady Gminy tego dnia, wymagało więc odpowiedzi najpóźniej do dnia 24 kwietnia 1995 r.
Bezsporne jest, że pismo pozostało bez merytorycznej odpowiedzi.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego nadano na poczcie dnia 19 maja 1995 r., na co wskazuje datownik na kopercie. Nastąpiło to więc przed upływem terminu 30 dni liczonego, zgodnie z cytowaną uchwałą Sądu Najwyższego, z dnia 24 kwietnia 1995 r. /art. 199 par. 1 Kpa/. Można zatem przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Uchwała opiera się na art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepisy gminne z art. 40 ust. 1 mają charakter wykonawczy. Muszą nawiązywać do "upoważnień ustawowych" zawartych w ustawach szczególnych. Art. 40 ust. 3 dopuszcza wydawanie przepisów gminnych "w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących", o ile "jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Chodzi też o "lukę w prawie". Przepisy gminne powinny zatem opierać się na właściwej podstawie prawnej. Art. 40 ust. 1 wyklucza zasadniczo równoczesne zastosowanie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1991 r. SA/Ka 311/91 - OSP 1992 nr 11-12 poz. 233 z glosą Adama Jaroszyńskiego i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1991 r. SA/Ka 362/91 - Wiesław Abramowicz Samorząd terytorialny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Libratta 1994 r. str. 48/.
Nasuwa to potrzebę rozstrzygnięcia, jaka ma być właściwa podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Chodzi o zawarty w par. 6 uchwały zapis, że "lokale gastronomiczne mogą być otwarte wyłącznie do godz. 23.00".
Skarżący prowadzi taki lokal, albowiem sprzedaje napoje alkoholowe. Okoliczność, że odbywają się tam dyskoteki nie odbiera temu lokalowi przymiotu "gastronomicznego". Skoro więc jest to zakład gastronomiczny, to dni i godziny otwierania oraz ich zamykania "określa gmina" /art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy w brzmieniu art. 22 ustawy tzw. kompetencyjnej - Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198/.
Ustalenia w tym zakresie są aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących. Kompetencja ta może być wykonywana tylko przez organ gminy, który jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych, tj. zasadniczo radę gminy /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1995 r. SA/Kr 2564/94 - OSP 1995 nr 10 poz. 220/.
Skoro postanowienia z tego zakresu opierają się o upoważnienia ustawowe, to podstawą uchwały powinien być art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Nie ma tu "luki w prawie" wskazującej na art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zbędne są zatem wszystkie dywagacje wokół kwestii, czy przepisy gminne mają mieć postać przepisów porządkowych niezbędnych dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Wstęp zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie sięgnięto do art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie było właściwą podstawą materialnoprawną dla określenia godzin zamykania zakładów gastronomicznych. Stosownie do powołanego przepisu należało określić zarazem godziny otwierania tych zakładów oraz dni, w których owe zakłady mają być czynne. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych /podobnie jak placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych/, choć mieści w sobie pewien element przymusu dla ich właścicieli, jest przede wszystkim wyrazem przyznania gminom odpowiedniej sfery samodzielności. Ustawodawca nie ograniczył jej. Samorząd terytorialny daje gwarancje podejmowania uchwał w tym zakresie zgodnie z potrzebami i interesami miejscowymi /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1994 r. SA/Ł 1130/94 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 115; por. też kwartalnik Samorządu Terytorialnego Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1995 nr 2 poz. 44 - Wyd. Municipium/.
Zaskarżona uchwała nie nawiązuje przeto do właściwej podstawy prawnej /art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy/ i pomija kryteria tego przepisu. Wobec braku podstaw z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym powołanie się na ten przepis, jak i analizowanie jego przesłanek nie wchodziło zatem w rachubę. Wzgląd na porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne może być brany pod uwagę przy stanowieniu prawa z art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowanie sprawy w tym aspekcie, skoro uchwała jest wadliwa /w zakresie par. 6/.
Uchwała wydana z istotnym naruszeniem prawa, naruszająca interes skarżącego, uzasadnia uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /art. 207 par. 3 w zw. z art. 216a par. 1 Kpa - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1992 r. SA/Lu 307/92 Samorząd Terytorialny 1995 nr 9 - artykuł J. Borkowskiego pt. Sądowa kontrola uchwał organów gmin i rozstrzygnięć nadzorczych - str. 25/.
Mimo, że zaskarżona uchwała jest wadliwa nie może być wzruszona przez stwierdzenie nieważności, albowiem od daty jej podjęcia /30 stycznia 1995 r./ upłynęło ponad rok /art. 94 ust. 1/. Wniesienie skargi przez podmiot uprawniony na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przed upływem tego terminu nie wyłącza skutków przedawnienia orzekania /postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1992 r. SA/Wr 228/92 - ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 84/. Można było jedynie orzec, że uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem /art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy z wyłączeniem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/.
Skarga nie mogła dlatego osiągnąć założonego skutku.
Z wymienionych powodów nie jest też uzasadniony pogląd prokuratora, jakoby zaskarżony par. 6 uchwały wkraczał w sposób niedopuszczalny w dziedzinę swobód obywatelskich skarżącego. Jeżeli założyć, że ta dziedzina /godziny otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych/ regulowana jest obowiązującym prawem i leży w gestii samorządu terytorialnego, to nie można formułować tezy o zamachu na swobody obywatelskie. Samodzielność gminy korzysta wszak z ochrony prawnosądowej.
Na tle uzupełniającej uchwały z dnia 19 czerwca 1995 r. wprowadzającej grzywnę /par. 12/ zauważyć trzeba, że kara ta nie może opierać się na art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, jak przyjęto w uchwale, skoro wykluczono art. 40 ust.
- Za naruszenie przepisów wydanych na podstawie art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy przewidziana jest samoistna grzywna /par. 2 cytowanego przepisu/ orzekana w postępowaniu przewidzianym dla wykroczeń.
Rada gminy nie może określać sankcji karnych w trybie art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdy te ustanowione są w przepisach szczególnych. Należy je tylko powołać w uchwale. Wolno natomiast wypełniać treścią normatywną przepisy powszechne, o ile są blankietowe, np. art. 54 Kw /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1991 r. SA/Ka 363/90/. Wobec zastosowania art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym służy skarżącemu zwrot kosztów postępowania /art. 208 Kpa/.