Uzasadnienie
Rejonowy Urząd Pracy, decyzją z dnia 16 lutego 1994 r., w oparciu o przepis art. 21 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, po rozpoznaniu sprawy Kazimierza Z., stwierdził utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych i wstrzymał jego wypłatę z dniem 16 lutego 1994 r.
W uzasadnieniu decyzji organ orzekł, że strona pobierała zasiłek przez okres 18-tu miesięcy, tj. do dnia 16 lutego 1994 r. Z uwagi na to, że bezrobotnemu przysługiwało prawo do zasiłku na taki właśnie okres organ I instancji orzekł o utracie tego prawa.
W odwołaniu od tej decyzji Kazimierz Z. podniósł, że posiada 32 letni staż pracy - w tym 25 lat przepracowanych w warunkach szczególnych. W celu udokumentowania zatrudnienia w warunkach szkodliwych wystąpił na drogę sądową - do Sądu Rejonowego Wydziału VII Pracy w Cz.
Postanowieniem z dnia 29 marca 1994 r. Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Cz. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sporu przed sądem pracy.
W dniu 5 sierpnia 1994 r. postępowanie zostało podjęte - po zawiadomieniu przez Kazimierza Z., iż sąd nie ustalił okresu pracy w warunkach szczególnie uciążliwych dla zdrowia.
Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy, decyzją z dnia 9 sierpnia 1994 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Kazimierz Z. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 17 sierpnia 1992 r. i pobierał zasiłek do dnia 15 lutego 1994 r., kiedy to Rejonowy Urząd Pracy w Cz. orzekł o utracie prawa do zasiłku z powodu wyczerpania 18-miesięcznego okresu zasiłkowego. Przed wydaniem decyzji strona udokumentowała posiadanie 30 lat 10 miesięcy i 7 dni stażu pracy oraz 7 lat 6 miesięcy i 10 dni wykonywania pracy w warunkach szczególnych.
Tym samym - jak stwierdził organ II instancji - Kazimierz Z. nie spełnił warunków określonych w art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, gdyż nie udokumentował co najmniej 15 lat pracy wykonywanej w warunkach szczególnych. Odnosząc się do argumentów Kazimierza Z., iż wykonywał pracę w warunkach szczególnych jako pracownik nakładczy wykonujący pracę polegającą na szlifowaniu, niklowaniu i polerowaniu w okresie od dnia 2 marca 1981 r. do dnia 31 lipca 1992 r. organ odwoławczy wskazał, że praca nakładcza nie jest zatrudnieniem w sensie przytoczonym w art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu pracowników i ich rodzin. Jest to bowiem szczególny rodzaj umowy o dzieło, a zatem nakładca nie jest pracownikiem.
Ponieważ strona w dniu rejestracji nie posiadała 15 letniego okresu pracy uważanej w przepisach emerytalno-rentowych za zatrudnienie w szczególnych warunkach, to - jak stwierdził organ odwoławczy - nie spełnia warunku określonego w art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz Z. wniósł o zmianę decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Częstochowie i przywrócenie zasiłku dla bezrobotnych do czasu nabycia prawa do emerytury. Zarzucił, że organy obu instancji bezzasadnie nie uznały mu okresu pracy od dnia 2 marca 1981 r. do dnia 31 lipca 1992 r. w warunkach szczególnych jako pracownik nakładczy. Wskazał, że praca, którą wykonywał polegała na szlifowaniu, niklowaniu i polerowaniu. Posiadał do niej specjalne oddzielne pomieszczenie. Była ona wykonywana na podstawie umowy o pracę, a jej nakładczy charakter wynikał z konieczności opieki nad chorym dzieckiem. Była ona jedynym źródłem utrzymania rodziny.
Skarżący podniósł, że okres pracy nakładczej winien być uznany za równorzędny z okresem zatrudnienia, a zatem przedłużenie mu prawa do otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych do czasu nabycia praw do emerytury uważa za uzasadnione. Dodał również, że obecnie jedynym źródłem utrzymania jest renta inwalidzka drugiej grupy syna i jest to renta rodzinna po zmarłej matce, a żonie skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podtrzymując argumenty, które legły u podstaw jej podjęcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej wywodom zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy wyjaśnić skarżącemu, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, nie rozpatruje zatem sprawy merytorycznie i nie ocenia zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich słuszności lub celowości. Sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do oceny legalności decyzji administracyjnej, a więc prawidłowości zastosowania obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w razie zaistnienia naruszeń prawa określonych w art. 207 par. 2-4 Kpa.
Spór pomiędzy skarżącym a organami zatrudnienia dotyczy wykładni przepisu art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, zgodnie z którym prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury zachowują bezrobotni, którzy wykonywali prace uznane w przepisach emerytalno-rentowych za zatrudnienie w szczególnych warunkach przez okres co najmniej 15 lat, wymienionych w ust. 3 tegoż przepisu /25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn/.
W istocie rzeczy chodzi o rozstrzygnięcie czy uprawnienia, o których mowa wyżej, przysługują osobom wykonującym pracę nakładczą. Skarżący udokumentował 30 letni staż pracy, w tym 7 lat 8 miesięcy 7 dni wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Podnosi jednak, że również okres wykonywania pracy nakładczej od dnia 2 marca 1991 r. do dnia 31 lipca 1992 r. należy traktować jako zatrudnienie w warunkach szczególnych, o których mowa w art. 21 ust. 5 pkt 2 wspomnianej wyżej ustawy.
Stanowisko organów zatrudnienia, iż uprawnienia pracownicze wynikające z art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmują osób wykonujących prace nakładcze, jest trafne.
O ile do okresów pracy wymienionych w art. 21 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 18 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu wlicza się z mocy art. 1 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nakładczą, to brak jest podstaw, aby analogicznie traktować okres wykonywania tej pracy na gruncie cytowanego już art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy.
Okres wykonywania pracy nakładczej nie jest okresem pozostawania w stosunku pracy ani w stosunku służbowym. Odpowiednie stosowanie do nakładców przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nie oznacza, aby nakładcom przysługiwały wszystkie uprawnienia wynikające z tej ustawy. W szczególności brak jest podstaw aby traktować nakładców jak pracowników w kontekście uprawnień związanych z wykonywaniem zatrudnienia w warunkach szczególnych.
Przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./, do którego odsyła cytowany już przepis art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu stanowi, że pracownikom zatrudnionym w szczególnych warunkach przysługują świadczenia na zasadach i w wysokości określonych w art. 54 i art. 55.
W doktrynie oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym przepisu art. 53 ustawy emerytalno-rentowej utrwalił się pogląd, że nie ma on zastosowania do osób wykonujących pracę nakładczą /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 1985 r. III UZP 52/85 - OSNCP 1986 nr 1-2 poz. 5/ do rzemieślników i innych osób prowadzących działalność zarobkową na własny rachunek /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1986 r. UZP 52/85 - OSNCP 1986 nr 11 poz. 178/ oraz do osób wykonujących prace agencyjne i na zlecenie /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1987 r. III URN 209/87 OSNCP 1989 nr 5 poz. 82/
Brak jest uzasadnionych podstaw, aby odmiennie potraktować te kategorie osób na tle przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.
Dla oceny zasadności skargi rozstrzygające znaczenie ma treść przepisów par. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./. Według par. 1 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się do pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, wymienione w par. 4-15 rozporządzenia oraz w wykazach stanowiących załącznik do rozporządzenia. Okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń z tego rozporządzenia są z kolei - według par. 2 ust. 1 - okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Okresy te stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji /ust. 2/.
Określenie "pracownik" użyte w par. 1 ust. 1 rozporządzenia oznacza, według art. 5 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym pracowników, osobę pozostającą w stosunku pracy w myśl Kodeksu pracy. Nakładca nie jest pracownikiem, jego uprawnienia określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1975 r. /Dz.U. 1976 nr 3 poz. 19 ze zm./ oraz - w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych - przepis art. 61 ustawy o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym. Żadne z tych uregulowań nie odsyła do przepisów traktujących o uprawnieniach osób zatrudnionych w szczególnych warunkach. Odpowiednie stosowanie do osób świadczących pacę nakładczą, z mocy art. 1 ust. 2, przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu dotyczy wyłącznie zaliczeniu stażu niezbędnego do uzyskania przedłużonego zasiłku na mocy art. 25 ust. 5 pkt 1 ustawy. W tym bowiem tylko zakresie występuje podobieństwo pomiędzy stosunkiem pracy a zatrudnieniem na mocy umowy o pracę nakładczą.
Wobec osób wykonujących pracę nakładczą, w odróżnieniu od pracowników, nie jest jednak możliwe ścisłe określenie - jak tego wymaga m.in. par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. - w jakim rozmiarze czasu osoby te wykonują pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia, a w szczególności ustalenia czy praca ta jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. Z istoty pracy nakładczej wynika różnorodny charakter wykonywanych prac, jak i swobodne kształtowanie czasu pracy przez nakładcę. Godzi się podkreślić przy tym, że przedłożone przez skarżącego do akt świadectwo pracy nie stwierdza jakie prace wykonywał jako chałupnik i czy były one wykonywane w szczególnych warunkach.
Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu dotyczący prawa do zasiłku z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach nie ma zastosowania do osób wykonujących prace nakładcze.
Ponieważ, jak wynikało z niekwestionowanych w tej sprawie ustaleń faktycznych, skarżący nie udokumentował okresu 15 lat wykonywania w warunkach szczególnych, jego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu /art. 207 par. 5 Kpa/.