Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 listopada 1994 r., wydanym z upoważnienia Burmistrza miasta M.P. z powołaniem się na art. 29 ust. 1-3 i art. 30 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163/, zostało wszczęte na wniosek Teresy i Andrzeja małżonków K. postępowanie rozgraniczeniowe działki nr 6860, położonej w M.P., objętej księgą wieczystą Sądu Rejonowego w (...) Kw nr 24237, z działką nr 6862/1, stanowiącą własność Stanisławy i Józefa małżonków W., objętą aktem własności ziemi nr 789/76. Postanowieniem tym upoważniono do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodetę Czesława P. Protokołem granicznym z dnia 30 listopada 1994 r. geodeta ustalił przebieg granicy według zgodnego oświadczenia stron od punktu oznaczonego na szkicu przebiegu granicy jako nr 11, położonego na granicy działki nr 6347 /potok/ i działek nr 6860 oraz 6861/1, w kierunku wschodnim, przez punkt oznaczony na tym szkicu jako nr 4 do punktu granicznego oznaczonego na szkicu jako nr 5, a położonego na granicy działek nr 6860, 6861/1, 6862 i 6865. W protokole tym geodeta stwierdził, iż na podstawie dokumentów ewidencyjnych granica ta powinna przebiegać przez punkty oznaczone na szkicu polowym numerami 1-2-3-4-5.
Po przekazaniu dokumentacji przez geodetę organowi I instancji ten zwrócił mu ją do uzupełnienia, zwracając uwagę na zarysowujące się w sprawie wątpliwości i niejasności, w tym zwłaszcza co do ustalenia granicy według stanu prawnego.
Po przeprowadzeniu ponownych czynności rozgraniczeniowych, sporządzeniu szkicu przebiegu granicy i protokołu granicznego, dnia 11 maja 1995 r. geodeta ponownie ustalił przebieg granicy objętej postępowaniem na podstawie zgodnego oświadczenia stron i w tym samym miejscu co w protokole granicznym i szkicu polowym z dnia 30 listopada 1994 r.
Po zapoznaniu się ze złożoną ponownie przez geodetę dokumentacją rozgraniczeniową Burmistrz miasta M.P., działając z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W., decyzją z dnia 1 sierpnia 1995 r. odmówił zatwierdzenia ustalonej protokolarnie granicy na odcinku od punktu 4 do punktu 11 szkicu polowego. Jako podstawę prawną tego orzeczenia powołał m.in. art. 107 par. 1 Kpa i art. 33 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ponadto art. 153 Kc. W uzasadnieniu decyzji podał, że stan prawny rozgraniczanych działek nr 6860 i 6861/1 jest jednoznacznie określony i oparty na nowej ewidencji gruntów miasta M.P., dla której stan władania ustalono w latach 1973-1974. Odnośnie do działki nr 6860 o powierzchni 641 m2 Sąd Rejonowy w (...) postanowieniem z dnia 5 listopada 1986 r. (...) stwierdził, że Jan M. z dniem 31 grudnia 1985 r. nabył jej własność przez zasiedzenie. Zgodnie z tym postanowieniem dla tej działki została założona dnia 7 grudnia 1987 r. księga wieczysta nr 24237. Następnie własność wymienionej działki została przeniesiona na wnioskodawców aktem notarialnym rep. A. nr 1379/89 z dnia 15 maja 1989 r. /umowa sprzedaży/. Na działkę nr 6861/1 o powierzchni 828 m2 natomiast został wydany akt własności ziemi nr 789/76. W tej sytuacji granicę w punktach oznaczonych na szkicu polowym numerami 1, 2, 3, 4 i 5 można jednoznacznie określić w terenie z dokładnością do kilkunastu centymetrów, gdyż wynika ona z map oraz danych liczbowych z pomiaru bezpośredniego. Niedopuszczalne zatem było przesunięcie granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym o około 10 m, zwiększające powierzchnię działki nr 6860 o około 20 proc.. Nie można też w tym wypadku mówić o "pasach przygranicznych" i o zatarciu granic gdy wnioskodawcy nabyli działkę w 1989 r., a jej stan określił sąd w roku 1986.
Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody (...) dnia 17 października 1995 r. nr GG.VI-7412/28/95, po rozpoznaniu odwołania Teresy i Andrzeja małżonków K. Podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, organ II instancji podniósł, iż wykonane przez geodetę czynności na gruncie nie są zgodne z celem i istotą rozgraniczenia. W ramach postępowania rozgraniczeniowego bowiem nie można dokonywać innych czynności, takich np. jak podział nieruchomości czy też przeniesienie własności w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Z tych względów wnioskodawcy nie mogą powoływać się skutecznie na przebieg granicy wynikający z mapy starej ewidencji gruntów.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa i Andrzej małżonkowie K. podali, iż działkę nabyli w granicach okazanych przez sprzedawcę, to jest razem ze starą szopą i szambem. Nie ma przy tym ograniczeń prawnych co do tego, jakiej wielkości pasy graniczne mogą być przejęte przy rozgraniczeniu przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. O przebiegu granicy świadczy właśnie usytuowanie szopy i szamba. Ponadto zarzucili, że organy obu instancji bezpodstawnie nie wzięły pod uwagę granicy z map katastralnych i dawnej ewidencji, a przy zakładaniu nowej ewidencji popełniono chyba błąd co do oznaczenia przebiegu granic, sąsiad bowiem nigdy nie posiadał tego pasa gruntu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo zwrócił uwagę na finansowe konsekwencje dla Skarbu Państwa ustalenia granicy zgodnie ze stanowiskiem stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogą, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zostały one bowiem wydane z uchybieniami, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. /.
W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ organ administracji państwowej wydaje w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje decyzji: decyzję o rozgraniczeniu /art. 33 ust. 1/, decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą /art. 105 par. 1 Kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy/ oraz decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi /art. 34 ust. 2/. Nie jest natomiast możliwe wydanie decyzji "o odmowie zatwierdzenia" przebiegu granicy ustalonego w protokole granicznym, w tym także na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Dla takiego orzeczenia nie ma podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Decyzję o rozgraniczeniu organ wydaje, gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania nie składa oświadczenia i nie kwestionuje przebiegu granicy. Należy przy tym zająć stanowisko, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron powinno nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej /granicznych/, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów.
Jeżeli zatem, jak ustaliły organy obu instancji w niniejszej sprawie, zgodne oświadczenie stron nie odpowiadało przebiegowi granicy ustalonej na podstawie innych dowodów, istotnych i akceptowanych przez organy co do mocy dowodowej, to powinny one wydać na podstawie tych dowodów decyzję o rozgraniczeniu, a nie decyzję o odmowie zatwierdzenia przebiegu granicy ustalonej przez geodetę protokołem granicznym. skarżącym przysługiwałoby uprawnienie przewidziane art. 33 ust. 3 ustawy, to jest żądanie przekazania sprawy sądowi.
Gdyby zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy lub zgodne oświadczenie stron nie dawały podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu, to postępowanie takie podlegałoby umorzeniu z jednoczesnym przekazaniem sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi powszechnemu /art. 34 ust. 2/.
Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia podlega umorzeniu także w razie zawarcia przed upoważnionym geodetą ugody określającej przebieg granicy /art. 105 par. 1 Kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy/. Zawarcie takiej ugody powoduje wygaśnięcie sporu granicznego /wyrok NSA z dnia 19 lipca 1995 r. SA/Kr 2133/94 - nie publikowany/. W razie zawarcia takiej ugody uchylenie jej skutków jest możliwe tylko w postępowaniu przed sądem cywilnym. Należy przy tym zająć stanowisko, że geodeta upoważniony do wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy /art. 31 ust. 1/ powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym.
Skoro - jak wyżej wykazano - decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, to należało stwierdzić ich nieważność zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 cytowanej ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.