Uzasadnienie
Dnia 20 sierpnia 1985 r. Franciszek S. wystąpił do Okręgowej Komisji do spraw Szkód Górniczych w G. z wnioskiem o odszkodowanie za zniszczone na działkach nr 149/125 i 180/125 w P. uprawy warzyw i drzewa owocowe, a także zalanie piwnicy i utonięcie 5 kaczek, twierdząc, że szkoda ta powstała w następstwie robót górniczych prowadzonych przez Kopalnię Węgla Kamiennego "S".
Przewodniczący Okręgowej Komisji do spraw Szkód Górniczych postanowieniem z dnia 3 października 1985 r., wydanym na podstawie par. 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie komisji do spraw szkód górniczych /Dz.U. nr 15 poz. 67/, wniosek ten odrzucił, uznając, że podane szkody nie powstały wskutek robót górniczych, lecz były wynikiem powodzi, jaka na tym terenie wystąpiła w pierwszej dekadzie sierpnia 1985 r.
W odwołaniu od tego postanowienia, Franciszek S. podał, że gdyby wskutek robót górniczych nie nastąpiło obniżenie terenu, to nie nastąpiłoby zalanie tego terenu wodą powodziową. W latach poprzednich nigdy takiego wypadku nie było, co w ocenie Franciszka S. świadczy o tym, że wskutek robót górniczych powiększyło się obniżenie terenu.
Przewodniczący Odwoławczej Komisji do spraw Szkód Górniczych w Katowicach postanowieniem nr rep. 1338/III/85 z dnia 23 grudnia 1985 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, uznając, że jakkolwiek szkodą górniczą jest obniżenie koryta potoku Ch. i wałów ochronnych /przeciwpowodziowych/, to jednak nie pozostaje to w bezpośrednim związku przyczynowym ze szkodą, jaką zgłosił Franciszek S. Obwałowanie potoku Ch. zostało dokonane zgodnie z projektem technicznym, uwzględniającym osiadanie terenu do 1990 r. i zabezpieczającym przepływ wód rzędu 75,6 m3/sek., czego prawdopodobieństwo występuje raz na 50 lat, oraz wód kontrolnych w ilości 104,3 m3/sek., to jest wód dwustuletnich. Tymczasem w 1985 r. wielkość przepływu wód powodziowych na rzece K. wyniosła 131,44 m3/sek., co spowodowało ich cofnięcie się do wpływających potoków i przelanie się przez lewostronne obwałowanie potoku Ch.
W skardze na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Franciszek S. zarzucił organom naruszenie przepisów art. 49-51, 53 i 73 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze /Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12/, podnosząc w szczególności, że szkodą górniczą jest każda szkoda powstała wskutek robót górniczych, bez względu na to, czy szkodę tę można było przewidzieć i wcześniej ochronić teren górniczy przed zalaniem. Na rozprawie przed sądem administracyjnym dodatkowo podał, że nie otrzymał żadnego odszkodowania z PZU, ponieważ ma gospodarstwo rolne nie podlegające ubezpieczeniu, a mianowicie tylko 33 ary gruntów, z czego zalaniu uległo 7 arów z uprawami ogrodniczymi. Zniszczone zostały także owoce spadające z drzew i ziemniaki znajdujące się w piwnicy. Jego zdaniem Kopalnia "S". zmieniła stosunki wodne przez zasypanie zbiornika akumulacyjnego "M", na skutek czego wody rozlewają się na sąsiednie tereny. W wyniku prowadzonych przez tę kopalnię robót górniczych teren stale obniża się.
Pełnomocnik Kopalni "S" na rozprawie przyznał, że teren co roku obniża się o około 0,5 m, wobec czego zalewisko stale się powiększa. Twierdził jednakże, że Kopalnia bieżąco realizuje plan odwodnienia terenu i podwyższenia wałów ochronnych: przed powodzią z 1985 r. podwyższenie wałów zostało dokonane w 1979-1980 r.
Pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż w sprawie chodzi o tak zwane szkody górnicze, które muszą być bezpośrednim następstwem eksploatacji górniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestią wstępną w sprawie jest ocena charakteru zaskarżonego "postanowienia". Zgodnie bowiem z art. 16 par. 2 i art. 196 par. 2 pkt 8 Kpa zaskarżeniu do sądu administracyjnego, także w sprawach szkód górniczych, podlegają jedynie decyzje, a nie innego rodzaju prawne formy działania, nie mieszczące się w pojęciu decyzji administracyjnych. Ani przepisy dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze /Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./, ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie komisji do spraw szkód górniczych /Dz.U. nr 15 poz. 67 ze zm./, nie określają jednoznacznie, na czym polega odrębność "postanowienia" przewodniczącego komisji powołanej do orzekania w sprawach szkód górniczych w porównaniu z postanowieniami wydawanymi na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przewodniczący Komisji wydaje jednoosobowo postanowienie odrzucające wniosek "bez wdrażania postępowania" przed organem kolegialnym /komisją do spraw szkód górniczych/, chociaż samo postępowanie, formalnie rzecz biorąc, jest wszczęte z chwilą złożenia wniosku o naprawienie szkody górniczej, na co wskazuje przepis par. 16 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r., traktujący wnoszącego wniosek jako "stronę", której służy prawo wniesienia "odwołania" w terminie 14 dni od dnia "doręczenia decyzji". Przepis ten zatem zawiera niejednolitą terminologię, w początkowej części wymieniając formę "postanowienia", zaś w końcowej "decyzji".
Zagadnienie prawnej formy działania komplikuje dodatkowo użycie zamiennie w jednym przepisie określenia "postanowienie" oraz "decyzja" w odniesieniu do dwóch różnych sytuacji uregulowanych przepisem par. 16 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. W pierwszej sytuacji, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, chodzi o odrzucenie wniosku o naprawienie szkody górniczej z powodu niewłaściwości rzeczowej komisji do spraw szkód górniczych. W drugiej sytuacji, objętej hipotezą par. 16 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, odrzucenie wniosku następuje ze względu na zawisłość sporu /lis pendens/ lub ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej przed komisją do spraw szkód górniczych /res iudicata/.
Pozostawiając na uboczu ocenę formy działania w tej drugiej sytuacji /nie będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy/, należy stwierdzić, że odrzucenie wniosku z powodu uznania niewłaściwości rzeczowej komisji do spraw szkód górniczych zamyka stronie poszkodowanej drogę do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód górniczych. Jest to więc w istocie odmowna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 par. 1 i 2 Kpa. Tak też trafnie przyjął organ odwoławczy /pomimo posłużenia się nazwą "postanowienie"/ pouczając stronę o możliwości wniesienia od swego rozstrzygnięcia skargi do sądu administracyjnego.
Dokonana przez organ odwoławczy ocena, że w danej sprawie nie nastąpiła szkoda górnicza w rozumieniu art. 53 ust. 1 prawa górniczego, lecz szkoda innego rodzaju, nie pozostająca w normalnym związku przyczynowym z eksploatacją górniczą, nie znajduje dostatecznego faktycznego oraz prawnego uzasadnienia. O ile w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie przyjęto, że obniżenie koryta i wałów ochronnych potoku Ch. pozostaje w normalnym związku przyczynowym z robotami górniczymi, o tyle niezrozumiałe jest wyłączenie takiego związku w odniesieniu do dalszych konsekwencji tego obniżenia. Nie tyle nawet chodzi o dający się w czasie i przestrzeni określić ciąg takich zjawisk, jak coroczne osiadanie gruntu o około 0,5 m, ale przede wszystkim o ścisły związek pomiędzy odkształceniem terenu w wyniku robót górniczych /prowadzonych ze szczególną intensywnością od 1980 r./, a przelaniem się nadmiaru wód powodziowych przez obniżony wał ochronny i kilkumiesięcznym utrzymaniem się tych wód w obrębie bezodpływowej niecki osiadania, z której zostały usunięte dopiero w wyniku wypompowania przez kopalnię.
Jeżeli jednak występują wątpliwości co do bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy robotami górniczymi a szkodą w nieruchomości, to komisja do spraw szkód górniczych powinna zasięgnąć opinii biegłego o specjalności odpowiedniej dla określenia wpływu eksploatacji górniczej na powierzchnię terenu. Rozstrzyganie tych wątpliwości przez przewodniczącego komisji, bez przeprowadzenia postępowania z udziałem stron, nie mieści się w hipotezie par. 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie komisji do spraw szkód górniczych /Dz.U. nr 15 poz. 67 ze zm./.
Tylko wówczas można by wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorstwa prowadzącego eksploatację górniczą z tytułu szkód górniczych, gdyby było ewidentne, że roboty górnicze /na przykład ze względu na ich zasięg/ nie wywołały żadnych zmian na powierzchni gruntów, albo gdyby straty materialne wystąpiły wyłącznie w innych przedmiotach niż budynki, części składowe nieruchomości lub urządzenia wymienione w art. 53 ust. 1 prawa górniczego. Wprawdzie skarżący objął wnioskiem o naprawienie szkody górniczej także inwentarz żywy, zaś na rozprawie przed sądem administracyjnym dodatkowo zgłaszał roszczenia o odszkodowanie za zniszczone ziemniaki w piwnicy i owoce spadłe z drzew, to jest za rzeczy nie objęte ustawową definicją szkody górniczej, jednakże w pojęciu szkód górniczych mieszczą się objęte wnioskiem takie części składowe gruntu, jak drzewa i uprawy ogrodnicze /art. 53 ust. 1 prawa górniczego w związku z art. 48 Kc./.
Mając na względzie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem par. 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie komisji do spraw szkód górniczych /Dz.U. nr 15 poz. 67 ze zm./, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 208 Kpa.