Wyrok NSA oz. w Katowicach z 22 maja 1991 r., SA/Ka 311/91

Sprawa

sprawy ze skargi Wojewody w K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 16 stycznia 1991 r. nr XIV/116/91 w przedmiocie świadczenia usług przewozowych taksówkami osobowymi i bagażowymi - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Teza

1. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wymaga przede wszystkim, aby materia mająca być przedmiotem regulacji przez radę gminy - nie była uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
2. Jeśli ustawodawca w danej materii zrezygnował z bardziej szczegółowej, a przy tym bardziej rygorystycznej - w ramach określonego rodzaju działalności gospodarczej - reglamentacji prawnej, to nie można powiedzieć, iż tym samym chodzi o sferę działalności, w której organy gminy mają swobodę w stanowieniu przepisów gminnych.

Generalnie bowiem jest to sfera stosunków społecznych i gospodarczych unormowana przepisami powszechnie obowiązującymi w kraju, a więc zastrzeżona do regulacji ustawowej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewoda w K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ skargę na uchwałę Nr XIV/116/91 Rady Miejskiej w G. z dnia 16 stycznia 1991 r. w sprawie świadczenia usług przewozowych taksówkami osobowymi i bagażowymi - jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy. W szczególności w uzasadnieniu skargi podniesiono, że niektóre obowiązki nałożone zaskarżoną uchwałą na podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług przewozowych taksówkami wynikają wprost z ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym, jak np. przedstawienie ważnego dowodu badania lekarskiego i psychotechnicznego /art. 80 ust. 1/, zaświadczenia o stanie technicznym pojazdu /art. 64/, bądź z przepisów wykonawczych do tej ustawy - co dotyczy oznakowania taksówek /par. 22 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /Dz.U. nr 70 poz. 317/. Inne obowiązki nałożone tą uchwałą, jak wykazanie się znajomością topografii miasta, zasad stosowania przepisów taryfowych w praktyce, określenie miejsca prowadzenia działalności, uwidocznienie wewnątrz pojazdu informacji wskazującej imię i nazwisko ewentualnie nazwę podmiotu aktualnie prowadzącego działalność - nie są związane z zapewnieniem porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, ani nie są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli. Jeśli natomiast chodzi o nałożenie obowiązku przedstawienia aktualnego zapytania o karalność, to przy zgłaszaniu działalności gospodarczej do ewidencji takiego obowiązku nie przewiduje ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, ani nie spełnia się w ten sposób kryterium przepisu porządkowego o ochronie życia lub zdrowia tak prowadzącego taksówkę, jak i pasażera.

Rada Miejska w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta w uwzględnieniu skarg i sygnałów wyborców co do wykonywania usług przez osoby nie posiadające stosownych kwalifikacji. Powołane w skardze przepisy prawa o ruchu drogowym nie są skoordynowane z działalnością zarobkową przy pomocy pojazdu, zaś oznakowanie pojazdu wynikające z par. 22 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r. /Dz.U. nr 70 poz. 317/ nie pozwala pasażerom zidentyfikować osoby odpowiedzialnej za prowadzenie danej działalności. Chodzi o ochroną bezpieczeństwa osobistego pasażerów i ich mienia, a nie taksówkarzy przed pasażerami, gdyż takiej ochrony nie przyznano żadnej grupie zawodowej narażonej na wysokie ryzyko, jak np. policjantom, sędziom, prokuratorom, lekarzom itp.

Dodatkowo pełnomocnik Rady Miejskiej w G. podniósł na rozprawie przed Sądem, że zasadność skargi była przedmiotem analizy Rady, która uznała za niezbędne uregulowanie spraw objętych zaskarżoną uchwałą wobec luki prawnej, jaka powstała po uchyleniu przepisów o koncesjonowaniu wykonywania usług przewozowych taksówkami osobowymi i bagażowymi /usługi takie mogą wykonywać osoby nie będące zawodowymi taksówkarzami/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, wymaga przede wszystkim, aby materia mająca być przedmiotem regulacji przez radę gminy - nie była już uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Prawo o ruchu drogowym, łącznie z przepisami wykonawczymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów, reguluje zasadnicze kwestie związane z kwalifikacjami osobowymi oraz warunkami technicznymi pojazdów, którymi mogą być świadczone usługi przewozowe. Jeśli ustawodawca w danej materii zrezygnował z bardziej szczegółowej, a przy tym bardziej rygorystycznej - w ramach określonego rodzaju działalności gospodarczej - reglamentacji prawnej, to nie można powiedzieć, iż tym samym chodzi o sferę działalności, w której organy gminy mają swobodę w stanowieniu przepisów gminnych. Generalnie bowiem jest to sfera stosunków społecznych i gospodarczych unormowana przepisami powszechnie obowiązującymi w kraju, a więc zastrzeżona do regulacji ustawowej. Gdyby ważne względy społeczne przemawiały za tym, aby w sposób generalny lub zróżnicowany lokalnie unormować stosunki społeczne i gospodarcze w danej dziedzinie, to dałby temu wyraz ustawodawca bezpośrednio bądź przez udzielenie upoważnień do wydania przepisów wykonawczych. Problem ochrony życia, zdrowia i mienia obywateli korzystających z usług transportowych taksówkami nie jest problemem lokalnym, np. jednego miasta. Wszelkie zatem postulaty w zakresie zmiany stanu prawnego w tej materii powinny być kierowane pod adresem organów centralnych właściwych w procesie legislacyjnym.

Dalsze przesłanki określone w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej mogłyby mieć zastosowanie, gdyby istotnie chodziło o sferę nie unormowaną przepisami powszechnie obowiązującymi.

Przepisy regulujące prawo o ruchu drogowym i inne przepisy ustawowe /nie wyłączając norm prawa karnego/ mają na uwadze zapewnienie określonego ładu, tj. porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, nie mówiąc już o ochronie życia i zdrowia obywateli. Ich stosowanie w praktyce może być utrudnione, gdy korzystający z usług przewozowych nie będą mogli z łatwością zidentyfikować podmiotów świadczących te usługi. Wyjście naprzeciw postulatom społecznym w tym zakresie wymaga jednak, jak już o tym wyżej była mowa, rozwiązania legislacyjnego, a to z uwagi na sferę stosunków społecznych, która - generalnie rzecz biorąc - została objęta reglamentacją w przepisach powszechnie obowiązujących na terenie kraju.

W tych warunkach, skoro zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu jej nieważności na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 91 ust. 1 i 5 oraz art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej.