Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 marca 1991 r. Mieczysław M. wystąpił do Urzędu Miejskiego w O. o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2 maja 1989 r., na pomieszczenie usługowe w zakresie blacharstwa samochodowego i mechaniki pojazdowej, którą to działalność będzie prowadził syn wnioskodawcy Paweł M., zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w O. przy ul. P. nr 30, z datą ważności od dnia 5 marca 1991 r.
Dnia 21 marca 1991 r. zastrzeżenia do uruchomienia w powyższym budynku działalności rzemieślniczej zgłosiła właścicielka sąsiedniej nieruchomości Anna K.-B., podkreślając dużą jej uciążliwość w strefie zabudowy jednorodzinnej.
Pismem z dnia 2 kwietnia 1991 r. Kierownik Wydziału Rozwoju i Budownictwa Urzędu Miejskiego w O. zawiadomił wnioskodawcę, że uzależnia wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę użytkowania istniejącego garażu na warsztat mechaniki i blacharstwa samochodowego od przedstawienia pozytywnej opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego przy założeniu, że "strefa ochronna będzie mniejsza niż 30,0m", oraz od uzgodnienia z Wydziałem Ochrony środowiska Urzędu Wojewódzkiego w B.-B. Jednocześnie pismo to, "w związku z wszczęciem postępowania w wymienionej sprawie", podał do wiadomości sąsiadów wnioskodawcy /w tym Anny K.-B./ w celu zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 14 dni.
Swoje zastrzeżenia podtrzymała Anna K.-B. w piśmie z dnia 5 kwietnia 1991 r., w którym dodatkowo poinformowała, że w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku gospodarczo-garażowego pragnie wybudować drugi dom jednorodzinny. Inni sąsiedzi wyrazili zgodę na działalność usługową prowadzoną przez Pawła M. w omawianym budynku.
Terenowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w O. Przeprowadziła w dniu 13 kwietnia 1991 r. kontrolę funkcjonującego warsztatu Pawła M., ustalając między innymi, że budynek warsztatowy jest odległy od istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego Anny K: B. o 31 m oraz 3 m od granicy nieruchomości. Pismem z dnia 17 kwietnia 1991 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w O. powiadomił Urząd Miejski w O. o wszystkich ustaleniach dotyczących tego warsztatu, pozostawiając rozstrzygnięcie sprawy właściwemu organowi administracji.
W tym stanie sprawy Kierownik Wydziału Rozwoju i Budownictwa Urzędu Miejskiego w O. poinformował Pawła M., że wobec sprzeciwu Anny K.-B., jej wystąpienia o budowę domu mieszkalnego na sąsiedniej działce, a także uciążliwości warsztatu dla otoczenia i potrzeby zachowania sfery ochronnej "ograniczającej możliwość zabudowy przyległych działek", nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia garażu na warsztat mechaniki i blacharstwa samochodowego. Pismo to nie zostało nazwane decyzją" i nie powoływało się na jakiekolwiek przepisy prawa /poza ogólnikowym odwołaniem się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/ ani nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia; skierowane zostało do Pawła M. oraz podane "do wiadomości" Annie K.-B.
Ponieważ Paweł M. w dalszym ciągu prowadził działalność rzemieślnicza w opisanym budynku, Anna K.-B. oraz W. G. i R. N. pismem z dnia 27 sierpnia 1991 r. wystąpili do Urzędu Rejonowego w O. "o podjęcie ostatecznej interwencji (...) mającej na celu usunięcie bezpodstawnie funkcjonującego warsztatu i wyegzekwowania użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zgodnie z wydaną decyzją (...) z dnia 2.05.1989 r."
Wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia 21 października 1991 r. na podstawie przepisów art. 46, 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ zakazano Pawłowi M. użytkowania pomieszczeń garażowych jako pomieszczeń warsztatowych w terminie do dnia 20 listopada 1991 r., a w terminie do dnia 15 listopada 1991 r. nakazano usunąć remontowane i przeznaczone do remontu pojazdy samochodowe, parkujące na posesji przy ul. P. nr 30 w O., oraz przywrócą teren do pierwotnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na dokonaną "wizję terenową" /w aktach sprawy brak protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Rejonowego w O./, potwierdzającą użytkowanie garażu jako warsztatu, co uznano za rażące naruszenie art. 46 ust. 1 prawa budowlanego. Ponadto wskazano na to, iż właściciel i użytkownik tego obiektu otrzymał "odmowę zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na w/w warsztat - pismo Wydziału Rozwoju i Budownictwa Urzędu Miejskiego w O. znak (...) z dnia 25.04.1991 r."
Odwołując się od powyższej decyzji z dnia 21 października 1991 r., Paweł M. nawiązał do poprzednich starań w Urzędzie Miejskim w O. w sprawie czasowej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat, powołując się przy tym na spełnienie warunku 30-metrowej odległości od najbliższego budynku mieszkalnego oraz uzyskanie zgody innych osób na tę działalność, która daje jemu i jego rodzinie utrzymanie.
Wojewoda B-ki decyzją z dnia 30 stycznia 1992 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 46, 53 i 54 prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie kwestionując trafności rozstrzygnięcia odmawiającego zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat /chociaż nastąpiło to bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w formie pisma zamiast decyzji/, organ odwoławczy uznał, że odwołujący się dopuścił się "samowoli budowlanej" przez niedopełnienie wymagań art. 44 prawa budowlanego, a to zgodnie z art. 46 tej ustawy uzasadnia wydanie decyzji zapewniającej usunięcie stwierdzonego stanu.
W skardze Pawła M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego poszerzono argumentację odwołania oraz powołano się na zasady współżycia społecznego, gdyż rodzinę skarżącego pozbawiono środków egzystencji. Skarżący zaprzeczył, że dopuścił się "samowoli budowlanej", oraz podkreślił, że uciążliwość warsztatu z racji wykonywanych w nim prac jest znikoma. Powołał się wreszcie na to, że w najbliższym czasie ma otrzymać wskazania lokalizacyjne pod budowę warsztatu na innej działce.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powodów zbieżnych z wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i z podkreśleniem, że zarzut niewłaściwego załatwienia wniosku strony o zmianę sposobu użytkowania obiektu jest słuszny, albowiem w tym przedmiocie nie wydano decyzji. Choć skarżący może wnieść zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 Kpa, to jednak do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii samowolne prowadzenie warsztatu musi powodować wydanie nakazu przewidzianego w art. 46 prawa budowlanego. (...)
Naczelny Sąd Administracyjny, nie związany granicami skargi /art. 206 Kpa/, rozważył przede wszystkim najdalej idącą w skutkach kwestię niezachowania przez organy administracji właściwości rzeczowej /funkcjonalnej/, której organy te powinny przestrzegać z urzędu w myśl art. 19 Kpa.
Nie ulega wątpliwości, że w czasie rozpoznawania oraz rozstrzygania sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji obowiązywało porozumienie nr 1, zawarte w dniu 22 sierpnia 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w O. a Prezydentem Miasta O.; porozumienie to w zakresie spraw budowlanych, obejmujących między innymi sprawy określone w art. 44 i 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, przeniosło zadania i kompetencje tego organu rządowej administracji ogólnej na Prezydenta Miasta O., reprezentującego organ administracji samorządowej. Wynika to z załącznika nr 1 do porozumienia, które zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa B-kiego z dnia 22 marca 1991 nr 5 poz. 63.
Konsekwencją powierzenia przez kierownika urzędu rejonowego /za zgodą wojewody/ prowadzenia niektórych spraw należących do jego właściwości, w tym także do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, odpowiedniemu organowi gminy na podstawie zawartego porozumienia, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/, jest to, że dopóki obowiązuje zawarte w tym zakresie porozumienie, dopóty rejonowy organ rządowej administracji ogólnej nie jest powołany do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w zakresie objętym omawianym porozumieniem. W szczególności zarówno kierownik urzędu rejonowego, jak i pracownicy kierowanego przezeń urzędu nie mogą wybiórczo prowadzić postępowania administracyjnego i wydawać decyzji w zakresie spraw, których załatwienie w przewidzianym do tego trybie ustawowym zostało powierzone organowi gminy.
Decyzję wydaną przez kierownika urzędu rejonowego lub podległego mu pracownika w czasie obowiązywania porozumienia przenoszącego kompetencje orzecznicze na organ gminy należy uznać w tej sytuacji za decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Ten sam skutek odnosi się do decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Jakkolwiek bowiem organ II instancji byłby w zakresie właściwości instancyjnej powołany do załatwienia sprawy co do meritum, to przechodząc do porządku nad niezachowaniem przepisów o właściwości przez organ pierwszej instancji, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, określających zasady i tryb załatwiania spraw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym w każdej instancji powinien prowadzić postępowanie i rozstrzygać sprawę powołany do tego organ administracji.
Należy nadmienić, że aczkolwiek w decyzjach organów obu instancji powołano w ich podstawach prawnych oprócz art. 46 prawa budowlanego także przepisy art. 53 i 54 tej ustawy, jednakże w tych ostatnich przepisach chodzi jedynie o zadania o charakterze proceduralnym i kontrolnym, które tym samym nie stanowiły materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych /kompetencji orzeczniczych/.
Stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego w myśl art. 208 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny w danym stanie sprawy nie mógł badać merytorycznej zasadności zarzutów skargi. Okoliczności z tym związane powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed właściwym organem, który na podstawie wyników wszechstronnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego rozstrzygnie, czy są podstawy do czasowego dopuszczenia do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego, czy też nie.