Wyrok NSA oz. w Katowicach z 27 lutego 1991 r., SA/Ka 51/91

Teza

W świetle art. 6 Konstytucji RP, gwarantującego swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, niedopuszczalne jest stanowienie przepisów gminnych przewidujących generalne wyparcie ze sfery handlu i usług jednostek uspołecznionych.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Spółdzielni Ogrodniczej w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 30 sierpnia 1990 r. w przedmiocie ustalenia warunków najmu lokali użytkowych położonych w budynkach będących własnością miasta i zarządzanych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Rady Miejskiej w O. kwotę złotych dwadzieścia tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółdzielni.

Uzasadnienie

Uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 30 sierpnia 1990 r. Nr VIII/33/90 postanowiono, że od dnia 30 sierpnia 1990 r. komunalne lokale użytkowe w O., wyszczególnione w załączniku, mogą być oddawane w najem w drodze przetargu /ograniczonego co do branży wskazanej przez Zarząd Gminy/ jedynie osobom fizycznym i spółkom prawa handlowego, których udziałowcami są osoby fizyczne.

Spółdzielnia Ogrodnicza w O., będąca najemcą trzech lokali sklepowych, wystąpiła do Wojewody K-kiego o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W odpowiedzi z dnia 4 października 1990 r. organ ten wyraził pogląd, że co do zasady prawo wyboru kontrahenta należy do sfery swobody stron w zawieraniu umów i kształtowaniu ich treści. Mimo to pouczono Spółdzielnię, że przysługuje jej prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do sądu administracyjnego.

Po nieskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w O. do usunięcia wad uchwały, Spółdzielnia Ogrodnicza w O. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła, że uchwała ta nie ma podstaw w prawie materialnym. Wykazała, że objęcie jej sklepów załącznikiem do uchwały wyznaczyło te sklepy do przetargu bez jej udziału, a to oznacza perspektywę likwidacji spółdzielni, utratę pracy przez 44 osoby i utratę gwarancji sprzedaży płodów rolnych przez 41 producentów - członków spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wywodziła, że ma prawo swobody w wyborze przyszłych najemców i dostrzega celowość prywatyzacji i demonopolizacji sfery handlu i usług. Po wyłączeniu lokali użytkowych spod szczególnego trybu najmu administracyjne decyzje o przydziale należy zastąpić umowami najmu wedle kryteriów ekonomicznych. Dlatego postulowała oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Błędny jest pogląd w odpowiedzi na skargę co do skutków wyłączenia lokali użytkowych spod szczególnego trybu najmu przez ustawę z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy najem lokali użytkowych, wynikający z decyzji o przydziale, trwa nadal na warunkach dotychczasowych, przy czym stosuje się doń przepisy prawa cywilnego.

Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie była wydana w ramach upoważnienia ustawowego /art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej/. Wprawdzie art. 40 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy samorządowej pozwala na jej podstawie wydawać przepisy gminne w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, ale w ustawie tej brak jest przepisu mogącego być przesłanką eliminacji jednostek uspołecznionych z kręgu najemców komunalnych lokali użytkowych. Uszło też uwadze Rady Miejskiej w O., że w myśl art. 44 ust. 1 Konstytucji organy samorządowe obowiązane są działać na podstawie ustaw.

Decydujące jednak znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały ma art. 6 Konstytucji, według którego Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, a ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. Oznacza to niedopuszczalność wydawania przepisów gminnych przewidujących generalne wyparcie ze sfery handlu i usług jednostek uspołecznionych. Ich eliminacja może nastąpić tylko w ramach praw rynku i tylko z przyczyn ekonomicznych, to jest gdyby przegrały one konkurencję z innymi podmiotami i same zaprzestały prowadzenia działalności gospodarczej lub gdyby uległy likwidacji.

Zaznaczyć trzeba, że i bez uchwały rady gminy można organizować przetargi na wolne w znaczeniu faktycznym i prawnym lokale użytkowe w celu określenia wysokości umówionego między stronami czynszu najmu /art. 659 par. 1 Kc/. Bez osobnej uchwały wynajmujący może wzywać najemców w drodze wypowiedzenia warunków najmu do stosownego podwyższenia czynszu, jeżeli jest to uzasadnione poziomem kosztów eksploatacyjnych z koniecznymi odpisami na przyszłe remonty oraz poziomem czynszów za podobne lokale użytkowe w spółdzielniach mieszkaniowych i w obrocie prywatnym.

Wykazana wcześniej sprzeczność zaskarżonej uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym jest równoznaczna z nieważnością tej uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 in principio cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Należało przeto orzec jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 1 i 3 oraz art. 208 Kpa.