Wyrok NSA oz. w Katowicach z 10 marca 1994 r., SA/Ka 557/93

Teza

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ stanowi o związanym charakterze rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie.

Uznanie organu rozstrzygającego w kwestii nakazu rozbiórki jest wyłączone.

Uzasadnienie

Kierownik Urzędu Rejonowego na podstawie art. 3 i art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nakazał Tadeuszowi B. i Tadeuszowi R. wykonać rozbiórki budynków letniskowych wzniesionych samowolnie na działce we wsi B. i doprowadzić teren do stanu poprzedniego w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniach decyzji wskazano, że zarówno domek letniskowy Tadeusza B. (...), jak i domek letniskowy Tadeusza R. (...) zostały wybudowane na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę, lecz stanowi teren upraw polowych i znajduje się w obrębie Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych.

Obaj właściciele nieruchomości wnieśli odwołania od powyższych decyzji podkreślając, że ich wspólna działka jest bardzo wąska /21 metrów szerokości/ i w części zlokalizowanej od strony drogi służy celom publicznym /punkt czerpania wody, miejsce wypoczynku dla wycieczek i pielgrzymek/. Z tego powodu podjęli decyzję o wzniesieniu swych budynków letniskowych w dalszej części działki, sytuując je jeden za drugim. Nie przecząc, że budowy rozpoczęli bez pozwolenia, wyrazili przekonanie, iż możliwa jest legalizacja tych obiektów, gdyż nie naruszają one środowiska, znajdują się na terenach częściowo nieużytków, częściowo gruntów V i VI klasy. Wskazali też na swoje zaangażowanie materialne i organizacyjne w poprawę gospodarki wodno-ściekowej /budowa wodociągu i budowa oczyszczalni ścieków/.

Na powyższe odwołania organ I instancji zareagował wydaniem decyzji w trybie art. 132 Kpa, z jednoczesnym powołaniem się na art. 39 prawa budowlanego. Zmieniono zatem poprzednio wydane decyzje przez odroczenie do dnia 31 października 1995 r. rozbiórek domków letniskowych oraz zobowiązanie inwestorów do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 1992 r. dokumentacji powykonawczych tych budynków w postaci planu realizacyjnego, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz orzeczenia o stanie technicznym. W uzasadnieniach tych decyzji wskazano, że organ administracji uwzględnił takie okoliczności jak: staranne i estetyczne wykonanie budynków, częściowe dopuszczenie działki do zabudowy /w obrębie 1.200 m2/ i znaczne koszty poniesione na ich wybudowanie.

Odwołanie od tych z kolei decyzji wniósł Dyrektor Zarządu Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, który za bezpodstawne uznał sporządzanie dokumentacji powykonawczej, skoro legalizacja samowoli budowlanej nie będzie możliwa. Domki letniskowe zlokalizowane są bowiem na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w planie zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie, zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w sprawie utworzenia Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, na obszarze parków krajobrazowych obowiązuje zakaz budowy indywidualnych domów letniskowych /pkt 2 ppkt 2 załącznika nr 3 do uchwały/. Ponadto art. 53 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przewiduje, że "obiekty (...) zbudowane wbrew wprowadzonym zakazem (...) podlegają przymusowej rozbiórce w trybie przepisów prawa budowlanego".

Organ odwoławczy potraktował powyższe odwołanie jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji (...) i na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 157 par. 2 Kpa stwierdził nieważność obu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego 0 odroczeniu terminu rozbiórki domków letniskowych. Uznał bowiem, że organ I instancji zamiast nadać bieg odwołaniom odroczył we własnym zakresie termin rozbiórki, bez uwzględnienia wszystkich stron postępowania i bez właściwej podstawy prawnej.

Równocześnie w tym samym dniu wydał decyzję, którą - na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 3 i 37 prawa budowlanego - utrzymał w mocy decyzje o nakazie rozbiórki, wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego. W krótkim uzasadnieniu wskazano na bezsporną samowolę budowlaną oraz usytuowanie obiektów w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, gdzie obowiązują szczególne rygory.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Tadeusza B. i Tadeusza R. zarzucił decyzji Wojewody powołanie się ogólnie na art. 37 prawa budowlanego, bez wskazania szczegółowej podstawy prawnej nakazu rozbiórki. Samo samowolne wzniesienie obiektu budowlanego nie uprawnia jeszcze do jego rozbiórki. Jeżeli tą podstawą ma być planistyczne przeznaczenie terenu, to należy uwzględnić, że plan zagospodarowania przestrzennego nie był aktualizowany od ponad 5-ciu lat, a obecnie prowadzone prace nad jego aktualizacją mają m.in. uwzględnić poszerzenie terenu przewidzianego pod zabudowę o teren zainwestowany przez skarżących. Ponowił też argumenty dotyczące wykorzystywania części działki na cele publiczne i potwierdził gotowość odstąpienia tej części działki nieodpłatnie na rzecz gminy. Wskazał wreszcie na fakt, że skarżący - stosownie do decyzji z 2 listopada 1992 r. - przedłożyli pełną dokumentację techniczną obu obiektów.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. W szczególności podkreślił, że obaj współwłaściciele działki, nabywając ją aktem notarialnym w 1990 r. wiedzieli, że działka dopuszczona jest do zabudowy tylko na powierzchni 1200 m2, pozostała zaś jej część stanowi teren upraw polowych. Dopuszczenie do zabudowy nie oznacza przy tym zabudowy letniskowej, a tylko zabudowę mieszkaniową, usługi i nieuciążliwe rzemiosło. Teren miejscowości leży przy tym w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, gdzie m.in. obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych II-IVb klasy bonitacyjnej oraz zakaz lokalizacji ośrodków wypoczynkowych, obozowisk oraz indywidualnych domów letniskowych. Organ odwoławczy sprecyzował przy tym, że nakaz rozbiórki oparty został na art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Odpowiadając na dalsze zarzuty skargi Wojewoda stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego był po jego uchwaleniu dwukrotnie aktualizowany fragmentami. Wyraził też przypuszczenie, że trwające obecnie prace aktualizacyjne nie doprowadzą do pożądanej przez strony zmiany, ze względu na usytuowanie nieruchomości w granicach parku krajobrazowego. Kwestie związane z użytkowaniem części działki na ujęcie wody pitnej, czy zamiar oddania tej części gminie, a także sporządzenie dokumentacji powykonawczej organ odwoławczy ocenił jako nie mające wpływu na ocenę zgodności z prawem nakazu przymusowej rozbiórki. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem, a więc legalności /art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa/. Dokonana w tym zakresie ocena zaskarżonej decyzji, mimo stwierdzenia nieprawidłowości proceduralnych wykazała, iż zaskarżona decyzja odwoławcza i poprzedzające ją obie decyzje I instancji nie naruszają prawa w rozumieniu art. 207 par. 1 Kpa. Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt postępowania administracyjnego i dołączonych na żądanie sądu dokumentów przedstawia się następująco. /.,./

Zawierając umowę kupna strony przedłożyły zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy, że działka na powierzchni 1.200 m2 dopuszczona jest do zabudowy, a pozostała jej część stanowi teren upraw rolnych.

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy (...), działka skarżących znajduje się na terenie dwóch jednostek strukturalnych planu, a mianowicie: MR, MN, UHR - teren zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i jednorodzinnej, usługowej i handlowej, oraz 34 RL - obszary lasów i zadrzewień w obrębie Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd. Wymogi dotyczące użytkowania tego terenu określa zał. nr 3 do uchwały WRN w sprawie utworzenia ZJPK. (...)

Załącznik ten (...) zawiera zasady ochrony i kształtowania środowiska oraz zagospodarowania terenów w obrębie zespołu parku. Wprowadzono nim m.in. zakaz budowy na terenie parków krajobrazowych indywidualnych domów letniskowych /pkt 2.2/. Oceniając charakter prawny i moc obowiązującą tego zakazu należy wskazać, że jest to niewątpliwie powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego, gdyż uchwała WRN, którą został wprowadzony, wydana została na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, a to art. 41 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/.

Skarżący bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia budowlanego, wznieśli dwa domki letniskowe, sytuując oba na części działki położonej w jednostce strukturalnej planu 34 RL, a więc na terenie obszaru leśnego. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organy administracji w swych decyzjach określały ten teren jako teren upraw polowych. Nie ma to jednak istotnego znaczenia wobec faktu, iż z całą pewnością miejsce lokalizacji obu domków letniskowych nie jest terenem przewidzianym w planie pod zabudowę.

Powyższe ustalenia przesądzają o tym, że zaistniały obie przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a więc wzniesienie obiektów budowlanych niezgodnie z prawem /bez pozwolenia na budowę/ i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki, ewentualnie przejęcia nieruchomości na rzecz państwa. Wydane więc w tym przedmiocie decyzje, utrzymane w mocy decyzją odwoławczą, są zgodne z prawem. Trzeba raz jeszcze podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu, nawet w przypadku uzasadnionych względów celowościowych.

Względy te mają znaczenie dopiero przy rozważaniu przez organ administracji słuszności wniosku o odroczenie orzeczonej rozbiórki na podstawie art. 39 prawa budowlanego, co jest jednak przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Jak już wskazano w początkowej części wywodów sąd zwrócił uwagę na błędy proceduralne, jakich dopuściły się organy obu instancji. Organ I instancji w szczególności wydał wadliwe decyzje z dnia 2 listopada 1992 r., w których zastosował częściowo instytucję samokontroli dopuszczoną art. 132 Kpa i zupełnie odrębną instytucję z art. 39 prawa budowlanego - łącząc je w jednym rozstrzygnięciu. Treść tego rozstrzygnięcia sugerowała natomiast, że chodzi o zalecenia zmierzające do legalizacji samowoli, a więc wydane w oparciu o art. 40 prawa budowlanego, przy równoczesnym utrzymaniu nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy słusznie uznał te decyzje za wadliwe, ale doprowadził do ich unicestwienia poprzez niewłaściwe wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności. Stwierdzić nieważność można natomiast tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznych, a takimi nie były decyzje z 2 listopada 1992 r., gdyż dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych wniósł od nich odwołanie. Organ odwoławczy winien był zatem uchylić te decyzje w normalnym trybie odwoławczym i rozpoznać odwołanie, jak to zresztą uczynił. (...)

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że wszystkie inne okoliczności sprawy, względy finansowe, życiowe i celowościowe, nie mogą wpływać na ocenę, że orzeczony nakaz przymusowej rozbiórki jest zgodny z prawem. Przyszłe, zakładane przez skarżących, ewentualne zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić wyłącznie podstawę do ubiegania się o odroczenie terminu rozbiórki w oparciu o art. 39 prawa budowlanego. (...)

W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.