Uzasadnienie
We wniosku z dnia 29 czerwca 1983 r., adresowanym do Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w G., Józef P. wnosił - w związku z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 115 na terenie P., uzyskanym pod warunkiem zabezpieczenia tychże obiektów przed powstaniem szkód górniczych - o wydanie orzeczenia zobowiązującego odpowiednie przedsiębiorstwo górnicze do pokrycia związanych z tym zwiększonych kosztów budowy. Żądanie to wniósł na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Ministra Finansów z dnia 23 lutego 1983 r. w sprawie planowania w zakresie naprawiania szkód górniczych oraz tworzenia przez przedsiębiorstwa górnicze funduszów szkód górniczych i dokonywania wypłat z tych funduszów /M.P. nr 7 poz. 45/.
Od postanowienia przewodniczącego Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w G. z dnia 2 września 1983 r., odrzucającego wniosek z powodu przyjętej w tym postanowieniu niewłaściwości rzeczowej, Józef P. złożył odwołanie do Odwoławczej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w Katowicach.
Komisja ta postanowieniem z dnia 29 września 1983 r. utrzymała w mocy orzeczenie I instancji i w motywach swego rozstrzygnięcia stwierdziła, że właściwość rzeczowa komisji do spraw szkód górniczych określona została w art. 74 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze /Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12/. W myśl tego przepisu sprowadza się ona - zdaniem organu odwoławczego - do orzekania w sprawach szkód górniczych już istniejących. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 1 prawa górniczego obowiązek pokrywania kosztów robót zabezpieczających w obiektach nowo wznoszonych ciąży na inwestorze. Zdaniem odwoławczej komisji - przepis par. 14 ust. 2 pkt 1 cytowanego wyżej zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania rozszerza zakres odpowiedzialności przedsiębiorstwa górniczego poza granice określone w prawie górniczym, nakładając na przedsiębiorstwo górnicze zobowiązanie finansowe w odniesieniu do obiektów budowlanych jeszcze nie istniejących. z dalszych motywów tegoż orzeczenia wynikało, że ponieważ zawarte w powołanym wyżej przepisie zarządzenia obowiązki przedsiębiorstwa górniczego wykraczają poza zakres ustalony w rozdziale II prawa górniczego, kompetencje komisji do spraw szkód górniczych ograniczają się do spraw zawartych w tymże rozdziale. Oznacza to, że komisje te nie są rzeczowo właściwe do rozpatrzenia spraw związanych z ustaleniem kosztów zabezpieczenia nowo wzniesionych obiektów. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie - jak to podnosi in fine swego orzeczenia organ II instancji - w konstrukcji par. 14 omawianego zarządzenia, która wyraźnie rozróżnia należności wynikające z orzeczenia komisji do spraw szkód górniczych /par. 14 ust. 1/ od innych należności, chociaż także pokrywanych z funduszu szkód górniczych.
W skardze na to orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jerzy P. wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o ustalenie, że Okręgowa Komisja do Spraw Szkód Górniczych w G. jest właściwa do rozpoznania jego pretensji.
Mimo braku wyraźnie sprecyzowanego wniosku, z wywodów tej skargi zdaje się wynikać, że myślą przewodnią podjętego wspólnie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania i Ministra Finansów było dążenie do wyrównania w skali całego kraju kosztów związanych z nowym budownictwem na terenach objętych wpływami eksploatacji górniczej. W związku z tym, że w myśl przepisów prawa górniczego komisje do spraw szkód górniczych są właściwe do orzekania w sprawach powstałych szkód i zapobiegania szkodom górniczym, powinny one również na tej samej zasadzie - jak to wynika z dalszych wywodów skargi - być organem właściwym do rozpoznania jego wniosku, dotyczącego kosztów zabezpieczenia jego przyszłego budynku przed ewentualnymi szkodami górniczymi.
Odwoławcza Komisja do Spraw Szkód Górniczych w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, motywując swoje stanowisko, jak w postanowieniu utrzymującym w mocy orzeczenie Okręgowej Komisji. W piśmie procesowym natomiast z dnia 24 stycznia 1984 r. Odwoławcza Komisja, analizując przepisy par. 14 omawianego zarządzenia, postawiła pytanie - "czy zapis zawarty w par. 14 ust. 2 tegoż zarządzenia stanowi samoistną podstawę materialnoprawną obowiązków finansowych przedsiębiorstwa górniczego, czy też jest to jedynie uściślenie tego obowiązku wynikającego wprost z dekretu z dnia 6.V.1953 r. - Prawo górnicze". Wychodząc z założeń zawartych w art. 50 ust. 3 pkt 1 oraz art. 82 ust. 1 i art. 84 ust. 1 prawa górniczego, przedsiębiorstwo górnicze zobowiązane jest do wykonywania robót naprawczych, zapobiegawczych i zabezpieczających w obiektach już istniejących. Oznacza to - zdaniem Odwoławczej Komisji, że zawarty w par. 14 ust. 2 tego zarządzenia zapis nie jest uściśleniem lub rozwinięciem zasad zawartych w prawie górniczym. Gdyby bowiem było inaczej, to obowiązek pokrywania przez przedsiębiorstwo górnicze kosztów zabezpieczenia nowo realizowanego budownictwa mieszkaniowego powstałby już od dnia wejścia w życie prawa górniczego, to jest od dnia 6 maja 1953 r., a nie dopiero od dnia wejścia w życie tego zarządzenia. Przeciwko koncepcji, że zapis par. 14 ust. 2 jest jedynie realizacją zasad określonych w prawie górniczym, przemawia - zdaniem Odwoławczej Komisji - i to, że przyjęcie tego rodzaju koncepcji musiałoby doprowadzić do sprzeczności pomiędzy prawem górniczym a omawianym zarządzeniem. Obowiązujące bowiem przepisy prawa górniczego, stanowiące o naprawieniu szkody lub wykonywaniu robót zapobiegających, mają zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych, a nie tylko do budynków mieszkalnych i budynków stanowiących infrastrukturę. Ze względu zatem na to, że akt prawny niższego rzędu nie może zawiera- rozstrzygnięć sprzecznych z aktem prawnym, na podstawie którego został wydany, należałoby przyjąć, że zarządzenie to jest sprzeczne z prawem górniczym, bądź też, że przedsiębiorstwo górnicze pokrywać powinno koszty zabezpieczenia wszystkich nowo wznoszonych obiektów, to znaczy także budynków gospodarczych, handlowych i przemysłowych /hut i fabryk/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa uprawniają sąd administracyjny do badania decyzji administracyjnych jedynie w aspekcie ich zgodności z przepisami prawa, a uchylenie lub stwierdzenie nieważności tychże decyzji może nastąpić tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 207 par. 2 i 3 Kpa. Podstawowym kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych jest badanie legalności takich decyzji.
Uwzględniając powyższe kryteria, należy przede wszystkim rozstrzygnąć pytanie, czy zaskarżone orzeczenia podlegają sądowej kontroli decyzji administracyjnych, skoro podjęte zostały w formie postanowień, podczas gdy stosownie do art. 196 par. 1 Kpa zaskarżone mogą być do sądu administracyjnego jedynie decyzje organu administracji państwowej.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie komisji do spraw szkód górniczych /Dz.U. nr 15 poz. 67 ze zm./ w par. 16 ust. 2 stanowi, że "od postanowienia o odrzuceniu wniosku przysługuje stronom odwołanie do przewodniczącego odwoławczej komisji za pośrednictwem okręgowej komisji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji". Abstrahując od zawartych w tym przepisie niekonsekwencji, wynikających z określenia tego samego orzeczenia odrzucającego wniosek strony dwoma odmiennymi pojęciami, należy przyjąć, że skoro postanowienie to zamyka drogę do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, a zaskarżone powinno być odwołaniem, to tym samym - jak orzeczenie kończące sprawę w danej instancji - powinno być uznane za decyzję w pojęciu art. 104 Kpa. Mając na uwadze te okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wniesienie skargi na postanowienie organu II instancji musiało spowodować rozpoznanie przez sąd administracyjny zarzutów skarżącego.
Oceniając zarzuty skargi, jak również wywody organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga Józefa P. jest zasadna.
Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 1984 r., że dotychczas żaden z inwestorów nie występował z tego rodzaju roszczeniami, w swoim orzeczeniu z dnia 24 maja 1979 r. /nr 73/II/79/ Odwoławcza Komisja do Spraw Szkód Górniczych w Katowicach, w sprawie dotyczącej obciążenia przedsiębiorstwa górniczego obowiązkiem ponoszenia kosztów przystosowania terenu pod zabudowę bądź kosztów wynikających z zastosowania szczególnych zabezpieczeń budynków wznoszonych na terenie górniczym, odmówiła uwzględnienia pretensji strony ze względu na brak podstaw prawnych. zdaniem tejże Komisji, konieczność dostosowania się do wymagań związanych z lokalizacją inwestycji na terenie górniczym /art. 37 prawa górniczego/ powinna być brana pod uwagę przy ocenie jej gospodarczej celowości /por. Problemy prawne górnictwa pod redakcją A. Agopszowicza, Uniwersytet Śląski 1982, z. 5, str. 117/.
Dokonując analizy przepisów o naprawianiu szkód górniczych i o właściwości rzeczowej komisji do spraw szkód górniczych, należy skonstatować, że w przyjętej nowej systematyce przepisów prawa górniczego /Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12/ postanowienia dotyczące zarówno naprawy szkód górniczych i zapobiegania im, jak i właściwości komisji do spraw szkód górniczych, zostały zamieszczone w rozdziale II zatytułowanym "Zapobieganie szkodom górniczym i ich naprawa" w nowo wprowadzonym dziale V, regulującym ochronę terenów górniczych.
W kontekście kwestionowanego par. 14 zarządzenia z dnia 23 lutego 1983 r. wyjść należy przede wszystkim z założenia, że stosownie do powołanego już art. 74 ust. 1 prawa górniczego komisje do spraw szkód górniczych są organami powołanymi - z wyłączeniem innych organów - do rozstrzygania spraw unormowanych w rozdziale II działu V prawa górniczego, związanych ze szkodami powstałymi wskutek robót górniczych w nieruchomości, budynku lub innej części składowej nieruchomości /por. T. Płodowski - Prawo górnicze, Warszawa 1982, str. 168/. W razie przeto przyjęcia za organem odwoławczym, iż po stronie komisji do spraw szkód górniczych brak jest przesłanek do przyjęcia ich właściwości rzeczowej do rozpoznawania tego rodzaju spraw, należałoby zadać sobie pytanie, jaki w takim razie inny organ oprócz komisji do spraw szkód górniczych byłby organem. kompetentnym do rozstrzygania tego rodzaju roszczeń. Wobec braku podstaw do odesłania zainteresowanych stron na drogę procesu cywilnego, należałoby stwierdzić, że założenia omawianego zarządzenia z dnia 23 lutego 1983 r., uzasadnione względami ekonomicznymi, słusznymi w kryteriach planowania, nie mogłyby być w praktyce w ogóle zrealizowane.
Z art. 56 w związku z art. 50 ust. 3 pkt 2 prawa górniczego wynika dla komisji do spraw szkód górniczych nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o naprawie szkód górniczych do działalności mającej na celu zapobieganie powstawaniu szkód w środowisku, w obiektach i urządzeniach położnych na terenach górniczych, przez prowadzenie odpowiedniej profilaktyki w terminie technicznie możliwym i gospodarczo uzasadnionym.
Przepis par. 14 ust. 2 omawianego zarządzenia należy uznać jako dostosowane do potrzeb budownictwa mieszkaniowego rozwinięcie zasady zapobiegania szkodom górniczym, wyrażonej w przepisach prawa górniczego. poza sporem przecież jest, że ustawodawca w art. 88 i 89 dekretu - prawo górnicze, w ramach tak zwanej delegacji ustawowej, upoważnił Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów do ustalenia w porozumieniu z Ministrem Finansów sposobu i trybu planowania w zakresie naprawiania szkód górniczych oraz sposobu tworzenia przez przedsiębiorstwa górnicze funduszów na pokrycie wszelkich kosztów naprawienia szkód górniczych i kosztów robót zabezpieczających.
Przepis art. 88 prawa górniczego ma istotne znaczenie dla prawnej konstrukcji szkody górniczej i jej naprawienia. Nie powinien bowiem budzić wątpliwości fakt, że w kryteriach pozaprawnych zasób budynków mieszkalnych jest dobrem społecznym. Dlatego też naprawienie konkretnej szkody górniczej nie powinno być kwestią swobodnego uznania samego poszkodowanego, lecz elementem planowej działalności naprawiania szkód górniczych. Plany te, oprócz napraw szkód górniczych, obejmują - w myśl omawianego zarządzenia - także szkody, które jeszcze się nie ujawniły ani nawet nie powstały /par. 1 ust. 1/, lecz których powstanie należy przewidywać w związku z planowaną w wieloletnich planach gospodarczych przedsiębiorstwa górniczego eksploatacją górniczą. Ponieważ wieloletni plan napraw szkód górniczych oparty jest nie tylko na elementach aktualnych w okresie sporządzania planu, ale również na elementach przewidywanych /par. 4 ust. 2/, przeto ocena stanu zabudowy powierzchni, będącej lub mającej być w zasięgu wpływów zamierzonej eksploatacji górniczej, powinna uwzględniać nie tylko bieżący stan robót górniczych, ale i stan robót, jaki będzie rezultatem wykonania wieloletniego planu eksploatacji górniczej. W myśl par. 3 tegoż zarządzenia plan napraw szkód górniczych obejmuje w szczególności - obok wykonania napraw przez przywrócenie uszkodzonych obiektów do stanu poprzedniej użyteczności - także roboty zapobiegawcze, w tym również w nowo realizowanym budownictwie mieszkaniowym wraz ze związaną z nim infrastrukturą społeczną i techniczną. Tak wyraźne sformułowanie zadań, jakie powinny znaleźć wyraz w planach napraw szkód górniczych, dokonane w akcie wykonawczym, niedwuznacznie wskazuje na to, że iż będący konsekwencją tego przepis par. 14 ust. 2 pkt 1 zarządzenia, stanowiący o pokrywaniu zwiększonych kosztów /kosztów zabezpieczenia/ nowo realizowanego na terenach górniczych budownictwa mieszkaniowego wraz ze związaną z nim infrastrukturą społeczną i techniczną jest - dokonanym w ramach upoważnienia ustawowego - uściśleniem obowiązku zabezpieczenia szkód górniczych, wyrażonego w art. 50 ust. 3 pkt 1 prawa górniczego. Nie można zgodzić się z wyrażonym przez organ odwoławczy poglądem, że przyjęcie koncepcji, iż omawiany przepis par. 14 ust. 2 jest realizacją zasad określonych w prawie górniczym, musiałoby doprowadzić do stwierdzenia sprzeczności pomiędzy tym prawem a omawianym zarządzeniem. Sprzeczność ta polegać miałaby mianowicie na tym, iż w świetle przepisów prawa górniczego przedsiębiorstwo górnicze jest zobowiązane do naprawienia szkód lub wykonywania robót zapobiegawczych i zabezpieczających w każdym istniejącym obiekcie budowlanym, a nie tylko w budynkach mieszkalnych i obiektach stanowiących ich infrastrukturę. Nie do przyjęcia jest również dalej idący alternatywny wniosek tegoż organu, stwierdzający, że w razie nieprzyjęcia wniosku, iż zarządzenie to jest sprzeczne z prawem górniczym, należałoby dojść do wniosku przeciwnego, że przedsiębiorstwo górnicze pokrywać powinno koszty zabezpieczenia wszystkich nowo wznoszonych obiektów, to jest również budynków gospodarczych, handlowych, usługowych, przemysłowych, w tym hut i fabryk. Tego rodzaju interpretacja nasuwa obawę co do zrozumienia celu tej regulacji prawnej i samej funkcji prawa jako narzędzia określonej polityki Państwa. O sprzeczności omawianego zarządzenia, a ściślej jego par. 14 ust. 2, z przepisami prawa górniczego, można by mówić wówczas, gdyby między tymi dwoma aktami prawnymi zachodził stosunek negacji, gdyby rozwiązanie zawarte w jednym z nich wykluczały takie same rozwiązania w drugim akcie prawnym. Natomiast w omawianym zakresie występuje rozwinięcie pojęcia "zapobieganie" przy zastosowaniu rozszerzającej wykładni art. 50 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 56 prawa górniczego, przy czym - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ma to zastosowanie jedynie do nowo realizowanego budownictwa mieszkaniowego i jego infrastruktury. W sytuacji zmniejszającej się przestrzeni budowlanej w okręgach przemysłowych, a także w rezultacie zwiększającej się ochrony gruntów rolnych, celowe jest rozwijanie budownictwa mieszkaniowego na terenach zagrożonych wpływami eksploatacji górniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu organów I i II instancji, że z mocy art. 84 ust. 1 prawa górniczego przedsiębiorstwo górnicze jest zobowiązane do wykonywania robót naprawczych, zapobiegawczych i zabezpieczających w obiektach już istniejących. Interpretację taką, w obecnym stanie prawnym i na tle dotychczasowych rozważań dotyczących art. 50 ust. 3 pkt 1 prawa górniczego, uznać należy za dowolną. Jeżeli bowiem według poprzednio obowiązującego zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Ministra Finansów z dnia 2 marca 1963 r. w tej samej sprawie /M.P. nr 27 poz. 137/, nie przewidującego obowiązku pokrywania wydatków związanych z kosztami zabezpieczenia nowo wznoszonych budynków, tego rodzaju wykładnia mogła być usprawiedliwiona, to w obowiązującym stanie prawnym, uwzględniającym specjalne na ten cel środki finansowe, brak jest podstaw do podtrzymania tego rodzaju stanowiska. Wykładnia gramatyczna art. 84 ust. 1 prawa górniczego nie daje podstaw do uznania, że przepis ten dotyczy tylko zabezpieczenia obiektów już istniejących.
Mając przeto na uwadze powyższe okoliczności i uznają, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z obrazą przepisów art. 56 w związku z art. 50 ust. 3 pkt 1 i art. 84 ust. 1 prawa górniczego oraz par. 14 ust. 2 omawianego zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Ministra Finansów z dnia 23 lutego 1983 r. w związku z art. 88 i art. 87 prawa górniczego, należało na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 208 Kpa.