Uzasadnienie
Wojskowy Komendant Uzupełnień zamierzał w dniu 17 stycznia 1992 r. wręczyć Zbigniewowi H. /zwanemu dalej "skarżącym"/ kartę powołania nr 735845 do Jednostki Wojskowej nr 2429 w G. Skarżący odmówił przyjęcia karty. Pismem z dnia 27 stycznia 1992 r. zwrócił się do WKU "o przyznanie zastępczej służby wojskowej ze względu na zasady moralne". Wojskowy Komendant Uzupełnień decyzją z dnia 4 marca 1992 r. orzekł, że "nie kieruje prośby do rozpatrzenia przez Rejonową Komisję Poborową", uzasadniając to uchybieniem terminu z art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16/. Poborowy nie zgłosił wszak chęci odbywania służby wojskowej w formie zastępczej przy wręczaniu mu karty powołania. Na okoliczność odmowy przyjęcia karty został sporządzony protokół /wynika to z uzasadnienia decyzji/. Nie został on dołączony do akt.
W decyzji zamieszczono pouczenie, że skarżącemu przysługuje prawo wniesienia "zażalenia do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. w terminie 14 dni od otrzymania decyzji". Z akt nie wynika, kiedy decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu. Brak jest też odwołania i dlatego nie wiadomo, na jakich zarzutach się ono opiera.
Decyzją Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z dnia 24 marca 1992 r. utrzymano w mocy decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień, powtarzając jego argument o spóźnionym zgłoszeniu wniosku o służbę zastępczą. Zawarte w decyzji pouczenie o możliwości wniesienia skargi do NSA nie określa początku biegu 30-dniowego terminu do złożenia skargi. W aktach nie ma dowodu doręczenia skarżącemu decyzji. Skarga złożona została w dniu 22 kwietnia 1992 r. /wynika to z prezentaty/, co pozwala przyjąć, że nastąpiło to w ciągu 30 dni od doręczenia decyzji, a więc z zachowaniem terminu z art. 199 par. 1 Kpa.
W skardze wyrażono pogląd, że decyzja ostateczna nie odpowiada prawu.
Termin do ubiegania się o skierowanie do służby zastępczej nie został, w ocenie skarżącego, przekroczony, skoro odmówił on przyjęcia karty powołania. Skarżący wyraził pogląd, że art. 190 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP odnosi się tylko do sytuacji, gdy poborowy odebrał kartę powołania. Zaprzeczył, by na okoliczność odmowy karty sporządzono protokół. Zarzucił, że nie został pouczony o treści wspomnianego art. 190 ust. 1, że pracownik WKU wprowadził go w błąd twierdząc, iż tylko Świadkowie Jehowy mogą ubiegać się o skierowanie do zastępczej służby wojskowej, i że w każdym razie należy przywrócić mu termin, jeśli przyjąć, że nastąpiło jego uchybienie.
Pełnomocnik Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o oddalenie skargi, nie dopatrując się w sprawie nowych okoliczności faktycznych. Na rozprawie sądowej podtrzymał twierdzenie o sporządzeniu protokołu z odmowy odbioru karty powołania, zobowiązując się do jego przedstawienia w terminie publikacyjnym. Wyjaśnił, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w G. postępowanie karne o uchylanie się od służby wojskowej i że w aktach tej sprawy zgromadzono materiał dowodowy przydatny do oceny zaskarżonej decyzji według kryteriów jej zgodności z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/ i dlatego powinien zbadać zgodność decyzji z prawem również według kryterium jej ważności, a więc w aspekcie art. 156 par. 1 Kpa /art. 207 par. 3 Kpa/.
W niniejszej sprawie wyłoniła się potrzeba wyjaśnienia, czy organy, które wydały decyzję w I i II instancji, były do tego rzeczowo właściwe. Wydanie decyzji bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej /art. 19 Kpa/. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie /art. 65 par. 1 Kpa/.
Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP określa organy kompetentne do orzekania w sprawach dotyczących służby zastępczej. W I instancji są to rejonowe komisje poborowe właściwe ze względu na miejsce stałego pobytu poborowego /art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1/.
Od orzeczenia rejonowej komisji poborowej przysługuje poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie do wojewódzkiej komisji poborowej /art. 41 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2/. Komisje obu instancji powoływane są przez wojewodów w porozumieniu z szefami wojewódzkich sztabów wojskowych /art. 36 ust. 1/. Orzeczenia te są w istocie decyzjami administracyjnymi /art. 104 Kpa/. Opierają się na powszechnie obowiązującym prawie administracyjnym i rozstrzygają konkretne sprawy konkretnie określonych osób fizycznych /por. Komentarz do Kpa w opracowaniu J. Borkowskiego i innych, Warszawa 1985, str. 186 i 187/.
Nasuwa się pytanie, kiedy poborowy może złożyć wniosek o skierowanie go do odbycia służby zastępczej i komu.
Odpowiedź daje art. 190 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Poborowy może złożyć wniosek:
- bezpośrednio w dniu stawienia się przed rejonową komisją poborową albo
- za pośrednictwem wojskowego komendanta uzupełnień "najpóźniej w dniu doręczenia mu karty powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej".
W drugim przypadku prawo wyznacza komendantowi WKU tylko rolę pośrednika pomiędzy poborowym a rejonową komisją poborową jako organem powołanym do orzekania w tym przedmiocie w I instancji. Komendant więc nie może rozstrzygać ani o formalnych, ani o merytorycznych przesłankach dopuszczalności lub zasadności wniosku.
Decyzja Komendanta WKU o tym, że "nie kieruje prośby do rozpatrzenia przez Rejonową Komisję Poborową", pozbawiona jest tym samym podstawy prawnej i została wydana przez organ do tego niewłaściwy. Należało więc stwierdzić jej nieważność /art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 207 par. 1 i 3 Kpa/. Odnieść to trzeba również do decyzji Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, który nie był kompetentnym organem wyższego stopnia. Nie mógł orzekać w sprawie należącej do zakresu działania wojewódzkiej komisji poborowej. Powinien był uchylić decyzję Komendanta WKU, umorzyć postępowanie pierwszej instancji i przekazać sprawę Rejonowej Komisji Poborowej w K. /art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 65 par. 1 Kpa/. Dlatego zaszła konieczność stwierdzenia nieważności także i tej decyzji /art. 156 par. 1 pkt 1 w związku z art. 207 par. 3 Kpa/.
Decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa jest nieważna od początku, tzn. nie ma znaczenia w obrocie prawnym i powoduje cofnięcie postępowania do stadium początkowego.
Powodem tego było to, że wojskowy komendant uzupełnień wdał się w ocenę dopuszczalności wniosku, traktując go jako spóźniony. Nie można przemilczeć tej kwestii w wyroku NSA. Komendant WKU miał być tylko pośrednikiem pomiędzy skarżącym a Rejonową Komisją Poborową w K. Nasuwa się pytanie, czy komendant jako terenowy organ administracji wojskowej /art. 24 ust. 2 ustawy/ był obowiązany poinformować skarżącego, że może on złożyć wniosek "najpóźniej w dniu doręczenia mu karty powołania", a więc dnia 17 stycznia 1992 r.
Bezsporne jest, że skarżący był zainteresowany służbą zastępczą.
Twierdzi on, że nie poinformowano go wówczas o terminie przewidzianym dla złożenia wniosku o skierowanie do tej służby. Kpa nakłada na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek /art. 9 Kpa/. Kpa odrzuca zasadę, że "nieznajomość prawa szkodzi" /ignorantia iuris nocet/. Organ administracji prowadzący postępowanie nie może wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików dla ochrony interesu państwa, wyczekiwać na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystywać ten błąd do uzasadnienia negatywnej dla strony decyzji /Z. Janowicz: Komentarz do Kpa, Warszawa 1987, str. 63 i 64 oraz ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 30/. Odrzucenie zasady informowania stron /art. 9 Kpa/ stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy /wyrok NSA z dnia 27 marca 1985 r. III SA 153/85/.
Analizując sprawę w aspekcie art. 9 Kpa, należałoby zwrócić uwagę również na wyrok Sądu Najwyższego wydany w powiększonym składzie /5 sędziów/ dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92. Stwierdza się w nim, że zasada informowania obywateli przez administrację ma w polskim systemie postępowania administracyjnego tak fundamentalne znaczenie, iż samo tylko jej naruszenie może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, szczególnie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki.
Obowiązek informowania stron i wyjaśniania im przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko jest możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji szczególnie wtedy, gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się z niekorzystnymi dla niej skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek wyjaśnić stronie w możliwie jasny sposób całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji, sposób rozumienia art. 9 Kpa.
Wojskowy Komendant Uzupełnień jako organ przyjmujący wnioski o skierowanie poborowych do służby zastępczej nie jest zwolniony od stosowania art. 9 Kpa. Od dnia 27 maja 1990 r. przepisy Kpa odnoszą się również do spraw powszechnego obowiązku obrony, należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej /art. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. nr 34 poz. 201/. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP /w aktualnym brzmieniu/ nie zawiera w tym zakresie odrębnej regulacji prawnej. Powszechne stosowanie w sprawach wojskowych podporządkowanych kodeksowi postępowania administracyjnego zasady informowania stron o przysługujących im uprawnieniach nie tylko stanowi wypełnienie nakazu art. 9 Kpa, ale jest zarazem gwarancją równego traktowania wszystkich poborowych, a tym samym urzeczywistnia zasadę równych praw i jednakowej ochrony prawnej /art. 67 ust. 2 Konstytucji RP i art. 26 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych - załącznik do Dziennika Ustaw 1977 nr 38 poz. 167/. Właściwe zastosowanie art. 9 Kpa wymaga należytego i wyczerpującego wykonania tego nakazu ustawowego. Skoro wniosek o skierowanie do służby zastępczej poborowy może złożyć "w dniu stawienia się przed rejonową komisją poborową albo najpóźniej w dniu doręczenia mu karty powołania", to należy go poinformować o treści art. 190 ust. 1 ustawy oraz o prawach i obowiązkach związanych ze służbą zastępczą /dział VI ustawy/ już na posiedzeniu rejonowej komisji poborowej, a najpóźniej w dniu wręczenia karty powołania, utrwalając tę czynność w aktach w formie adnotacji /art. 72 Kpa/. Umożliwi to poborowemu nadanie wniosku przed upływem tego dnia /tj. do godz. 24/ w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym /art. 57 par. 5 Kpa/. W razie uchybienia końcowego terminu z art. 190 ust. 1 ustawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku z art. 9 Kpa, można na wniosek poborowego przywrócić mu ten termin na zasadach określonych w art. 58 Kpa, o czym należy go poinformować, jeśli wyłoni się taka potrzeba.
Do czasu podjęcia przez komisję poborową ostatecznego orzeczenia w sprawie wniosku /art. 189 ust. 1/ poborowy nie powinien być powołany do zasadniczej służby wojskowej /art. 41 ust. 2 i art. 190 ust. 2/.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kompetentne do tego organy wezmą pod uwagę przedstawione wywody.
W celu rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi /zachowania terminu z art. 190 ust. 1/ należy posłużyć się aktami Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w G. Pg.D.II-27/92 w sprawie dochodzenia prowadzonego przeciwko skarżącemu o uchylanie się od odbycia zasadniczej służby wojskowej /art. 230 ust. 3 ustawy/. Postępowanie karne zostało zawieszone do czasu osądzenia sprawy przez NSA.
Materiał dowodowy zebrany dotychczas w toku dochodzenia wykazuje, że skarżący nie został w dniu 17 stycznia 1992 r. poinformowany o prawach i obowiązkach związanych ze służbą zastępczą, zwłaszcza o terminie przepisanym dla złożenia wniosku o skierowanie do tej służby, gdyż "nie ma takiego formalnego obowiązku". Pogląd ten należy uznać, jak już zaznaczono, za oczywiście błędny. Nie przesądza to merytorycznego sposobu załatwienia wniosku. W tej mierze przydatny może być wyrok NSA z dnia 11 lutego 1991 r. SA/Wr 14/91, w którym sformułowane zostały następujące tezy:
"1. Przy ubieganiu się o skierowanie do odbycia wojskowej służby zastępczej /art. 198 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony - Dz.U. 1988 nr 30 poz. 207 ze zm./ nie wystarczy określić, że się przestrzega wyznawanych zasad moralnych; trzeba je także nazwać i zdefiniować, wskazując te ich nakazy, które pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązkami żołnierza odbywającego służbę wojskową z poboru. Nie mogą to być zasady mieszczące się w powszechnie akceptowanych standardach etycznych, lecz zasady o zaostrzonym rygoryzmie moralnym, będące elementem światopoglądu dającego się zdefiniować i zaświadczonego postawą życiową wnioskodawcy.
- Komisje poborowe mogą kwestionować zasadność wniosku poborowego o skierowanie do odbycia służby zastępczej, jeżeli zadeklaruje on jedynie wyznawanie zasady moralnej polegającej na nieakceptowaniu przemocy, a jednocześnie nie potrafi wykazać w sposób przekonujący, że ową zasadę traktuje rzeczywiście jako kategoryczny imperatyw moralny, kształtujący jego światopogląd i postawę życiową, które stanowią zasadniczą przeszkodę w wykonywaniu obywatelskiego obowiązku odbycia służby wojskowej w podstawowej formie".
Stanowisko to jest zbieżne z zajętym przez NSA w podobnych sprawach SA/Wr 57/91 /ONSA 1991 Nr 1 poz. 22/ i SA/Ka 678/92 /ONSA 1994 Nr 1 poz. 13/.
Skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania, gdyż skarga została uwzględniona /art. 208 Kpa/.