Uzasadnienie
W dniu 27 czerwca 1991 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę nr XVIII/102/91 w sprawie zwiększenia ogólnej kwoty wydatków budżetu miasta na 1991 r. z ponadplanowych dochodów własnych z przeznaczeniem na udzielenie pożyczek krótkoterminowych dla Fabryki Sprzętu Elektrogrzejnego i Fabryki Urządzeń Spawalniczych w C. W uchwale powołano jako jej podstawę prawną przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 58 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. W par. 1 uchwały postanowiono zwiększyć plan dochodów własnych budżetu Miasta C. na rok 1991 o kwotę 4.920.000.000 zł uzyskaną z wpływów z tytułu udziału w podatku dochodowym. par. 2 uchwały stanowi, że zwiększa się wydatki budżetu miasta na rok 1991 o kwotę 4.920.000.000 zł z przeznaczeniem na udzielenie pożyczek krótkoterminowych dla FSE i FUS w C. na podtrzymanie ich kondycji Finansowej do czasu ich sprzedaży. Z mocy par. 3 uchwały upoważniono Zarząd Miasta do udzielenia pożyczek przedsiębiorstwom oraz ustalenia warunków umów pożyczkowych. Paragraf 4 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w radiowęźle miejskim.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 sierpnia 1991 r. Wojewoda w B. stwierdził nieważność par. 2 rzeczonej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opartego na przepisie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdzono, że postanowienie par. 2 uchwały w sprawie zwiększenia ogólnej kwoty wydatków budżetu miasta na rok 1991 z ponadplanowych dochodów własnych z przeznaczeniem na udzielenie krótkoterminowych pożyczek dla dwóch przedsiębiorstw jest niezgodne z prawem. Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 18, określającym właściwość rad gmin, uprawnia radę gminy do uchwalania budżetu. Jest to norma ogólna, zasady zaś i zakres wydatków budżetowych określa art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18/. Przepisy te nie przewidują możliwości udzielania kredytów /pożyczek/ przedsiębiorstwom. Budżet gminy nie jest instytucją bankową, a więc nie może być kredytodawcą. W związku z powyższym nie można uznać uchwały rady gminy o zwiększeniu wydatków budżetu na udzielenie krótkoterminowych pożyczek w celu podtrzymania kondycji finansowej przedsiębiorstw za zgodną z prawem.
W dniu 22 sierpnia 1991 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę o zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w B., a wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta. Wykonując tę uchwałę Zarząd Miasta C. w którego imieniu skargę podpisał Burmistrz Miasta i skarbnik, wniósł skargę do NSA, w której wniósł na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono następującą argumentację. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Stanowienie o przyszłości przedsiębiorstw będących własnością gminy i udzielenie im pomocy w celu utrzymania ich kondycji finansowej jest ważnym problemem dla gminy, przy czym nie ma przepisów zakazujących udzielenia takiej formy pomocy, jak przyznawanie pożyczek. Nie bez znaczenia jest fakt, że będą one zwrócone przez oba przedsiębiorstwa do końca danego roku budżetowego.
Zasady i zakres wydatków budżetowych określone w art. 3 ust. 2 w powiązaniu z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18/ mają charakter ramowy, natomiast art. 11 zobowiązuje gminy do prowadzenia gospodarki finansowej z zachowaniem obowiązujących zasad, klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych ustalonych przez Ministra Finansów w drodze rozporządzenia. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 39 poz. 169/ ustalono m.in. szczegółową klasyfikację wydatków budżetu państwa i budżetów gmin, określając w klasyfikacji paragrafów wydatków, w grupie paragrafów od 66 do 67 pod nazwą kredyty i pożyczki krajowe, paragraf 66: pożyczki udzielone, bez sprecyzowania, że ta pozycja wydatków dotyczy wyłącznie budżetu państwa. Odpowiednio w klasyfikacji paragrafów dochodów w paragrafie 83 wymieniono spłatę pożyczek. Zdaniem strony skarżącej jest to uzasadnienie prawne wystarczające do podjęcia przez Radę Miejską w C. uchwały w sprawie udzielenia przedsiębiorstwom komunalnym pożyczek krótkoterminowych, które zgodnie z zawartymi umowami cywilnymi będą podlegać zwrotowi na zasadach w nich ustalonych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda w B. wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając stanowisko co do niesłuszności podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzono, że zarówno przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i prawo budżetowe nie przewidują możliwości udzielania kredytów /pożyczek/ przedsiębiorstwom, jak również innym jednostkom gospodarczym. Jedynie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i" ustawy samorządowej ustawodawca stworzył radzie gminy możliwość tworzenia, likwidacji, reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Prawo budżetowe określa formy wyposażania tych jednostek w majątek, zwłaszcza w środki obrotowe. Ze skargi wynika, że Rada Miejska w C., podejmując uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, kierowała się zasadą "co nie zabronione - to dozwolone".
Zgodnie z art. 35 Kc "powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy; w wypadkach i w zakresie w przepisach tych przewidzianych organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut". Zdolność prawna gmin jako element ustroju została określona w innych przepisach prawa oraz statutach. Nie można wywieść takiego wniosku z przepisów regulujących gospodarkę finansową gmin. Budżet gminy nie jest instytucją bankową i nie może być pożyczkodawcą. Nie można podzielić poglądu skargi, że przepisy prawne stanowiące podstawę działania gminy można znaleźć w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 39 poz. 169/. Przyjęcie za podstawę prawną do udzielenia pożyczek przez budżet przepisów o klasyfikacji jest błędne. Przepisy tego rozporządzenia mają charakter porządkowy, systematyzujący działalność finansową budżetu państwa i budżetów gmin. Rozporządzenie, niezależnie od swej technicznej wręcz zawartości, jest aktem ogólnym o tyle, że dotyczy klasyfikacji stosowanej w budżecie państwa i w budżetach gmin oraz - co wynika z par. 4 - w zakładach budżetowych, środkach specjalnych i funduszach specjalnych, a więc w tzw. gospodarce pozabudżetowej. Rozporządzenie to, mające na celu ujednolicenie niewątpliwie skomplikowanej materii, nie może być samoistną podstawą wydatków budżetowych, a tym bardziej udzielenia pożyczek, o których przepisy prawa budżetowego i ustawy o samorządzie terytorialnym milczą.
Na rozprawie sądowej argumentacja Wojewody B. została wzbogacona o stwierdzenie, że uchwała Rady Gminy narusza, niezależnie od przepisów przytoczonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, także normy ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw, które przewidują możliwość dotowania wyłącznie przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Udzielanie pożyczek jest niedopuszczalne w świetle tej ustawy. W ramach art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym, należy - zdaniem Wojewody - przyjąć, że udzielanie pożyczek jest przewidziane innymi przepisami /prawo bankowe/, a zatem nie może należeć do kompetencji organów samorządowych. Rzeczona uchwała narusza ponadto normy art. 45 i 50 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wniosek, że gminy mogą zaciągać pożyczki, a nie mogą ich udzielać, można wyprowadzić również z ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi pierwszy z aktów normatywnych rozpoczynających gruntowne zmiany ustroju administracji terenowej, pociągające za sobą konieczność dostosowania do nich rozwiązań finansowych, w szczególności zasad gospodarki budżetowej gmin. Zasady te są aktualnie uregulowane w trzech ustawach: w ustawie o samorządzie terytorialnym, w ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518/ oraz w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18/. Na tle unormowań tych trzech ustaw zatem należy rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym stanowią, że gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a więc nie w imieniu państwa /art. 2 ust. 1 ustawy/. Przepis ten przesądza o zasadzie samodzielności gmin. Zasadzie tej została nadana ranga konstytucyjna /rozdział 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy wykonywania zadań zleconych przez państwo.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym gminy prowadzą gospodarkę finansową samodzielnie na podstawie budżetów gmin. Dodatkowe gwarancje samodzielności finansowej gmin znajdują się w przepisach prawa budżetowego. Zarówno ustawa o samorządzie terytorialnym, jak i prawo budżetowe zawierają normy określające źródła dochodów gmin /art. 54 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 3 ust. 2 prawa budżetowego/. Natomiast jeśli chodzi o wydatki gmin, to przepis art. 57 ustawy samorządowej zawiera generalną zasadą, iż wydatki budżetu nie mogą przekroczyć dochodów. Artykuł 59 ust. 2 stanowi natomiast, że wydatki dokonywane są w miarę wpływów dochodów budżetowych, w granicach ustalonych przez radę gminy. Można zatem przyjąć, na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym, że jeśli chodzi o wydatki gmin, to są one z jednej strony określone zakresem zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, z drugiej zaś - wspomnianymi regułami wynikającymi z zasady równowagi budżetowej i normy art. 59 ust. 2 ustawy.
Zachodzi pytanie, czy samodzielność gminy w zakresie dysponowania środkami finansowymi określona tymi ustawami spotyka się z jakimikolwiek ograniczeniami w prawie budżetowym, w szczególności zaś czy ustawa ta zawiera normę zakazującą dokonywania określonych wydatków. W rozpoznawanej sprawie chodzi w szczególności o to, czy normy regulujące gospodarkę finansową gminy sprzeciwiają się udzielaniu przez gminę pożyczek. Przed rozważeniem tego zagadnienia należy przywołać ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Otóż krótkoterminowa pożyczka stanowiąca wydatek budżetu gminy miała zostać przeznaczona na "podtrzymanie kondycji finansowej" dwóch przedsiębiorstw komunalnych. Decyzjami Wojewody w B. z dnia 21 czerwca 1991 r. oraz z dnia 7 czerwca 1991 r. stwierdzono, że Gmina C. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości wraz z budynkami, środkami trwałymi i nietrwałymi stanowiącymi mienie Fabryki Sprzętu Elektrogrzejnego oraz własność mienia państwowego należącego do przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Fabryka Urządzeń Spawalniczych w C. Oba te przedsiębiorstwa z mocy uchwały Rady Miejskiej w C., objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, miały uzyskać krótkoterminowe pożyczki. Artykuł 45 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa, a art. 50 ustawy samorządowej nakłada na osoby uczestniczące w zarządzie mieniem komunalnym obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu, zgodnie z przeznaczeniem tego mienia, a także obowiązek jego ochrony. Gmina C. uzyskała w 1991 r. ponadplanowy w stosunku do ustawy budżetowej dochód w postaci należnej jej części wpłaconych przez Spółkę A. zaległości podatkowych i uchwaliła przeznaczyć je na poprawienie sytuacji Finansowej obu wspomnianych przedsiębiorstw. Działania jej zatem zmierzały do poprawienia sytuacji finansowej dwóch składników mienia komunalnego.
Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze w sprawie pytanie, czy przepisy regulujące gospodarkę finansową gmin stają na przeszkodzie udzieleniu takiej pożyczki, należy stwierdzić, iż żaden przepis prawa budżetowego nie zakazuje udzielania przez gminy pożyczek. Faktem jest, że prawo budżetowe ma charakter normy ramowej, a przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 39 poz. 169/ mają charakter porządkowy, systematyzujący działalność budżetu państwa i budżetów gmin. Artykuł 11 prawa budżetowego zobowiązuje gminy do prowadzenia gospodarki finansowej z zachowaniem obowiązujących zasad klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych, które zostały określone w powołanym rozporządzeniu. To zaś rozporządzenie, szczegółowo klasyfikujące wydatki budżetu państwa i budżetów gmin, w grupie paragrafów 66-67 wymienia pożyczki udzielone. Brak zastrzeżenia, że dotyczy to wyłącznie budżetu państwa, a także brak szczegółowego objaśnienia przesądza o tym, że w tym paragrafie zostały określone również wydatki budżetów gmin. Oczywiste jest to, co twierdzi Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że przepis omawianego rozporządzenia Ministra Finansów nie mógł stanowić samoistnej podstawy prawnej uchwały Rady Gminy C.; niemniej jednak wynika z niego nie tylko to, że żadna z norm regulujących gospodarkę finansową gmin nie wyklucza udzielenia pożyczki, ale ponadto, że dopuszczona jest taka możliwość.
Jeżeli chodzi o stanowisko zaprezentowane na rozprawie sądowej przez pełnomocnika Wojewody w B., a mianowicie że udzielenie pożyczki przez radę gminy przedsiębiorstwu komunalnemu jest sprzeczne z ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. 1990 nr 26 poz. 152/, a także z prawem bankowym /Dz.U. 1989 nr 4 poz. 21/, to należy zgodzić się z poglądem Zarządu Miasta C. wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 1992 r., że prawo bankowe stanowi wyłącznie o prawie do kredytowania, brak w nim natomiast norm ustanawiających wyłączność banków do udzielania kredytów. Tym samym prawo bankowe nie może być traktowane jako norma wyłączająca z zakresu działania gmin udzielanie kredytów /art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych, dotycząca tylko tej grupy przedsiębiorstw, w przepisie art. 6, traktującym o funduszach przedsiębiorstw, stanowi, że zwiększają się one między innymi o "środki z innych źródeł".
Podsumowując powyższe wywody, należy uznać, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej C. z dnia 27 czerwca 1991 r. o zwiększeniu ogólnej kwoty wydatków budżetu miasta na 1991 r. z ponadplanowych dochodów własnych i przeznaczeniu tej kwoty na udzielenie pożyczek krótkoterminowych przedsiębiorstwom FSE i FUS w C., jest niezgodne z prawem. Podlega zatem uchyleniu na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa.