Uzasadnienie
Na wniosek Antoniny K. Naczelnik Gminy Ż. decyzją z dnia 18 czerwca 1979 r. przejął od niej na rzecz Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 3,31 ha z wyłączeniem budynków i inwentarza żywego i martwego, przydzielając jej w dożywotnie użytkowanie grunt rolny, składający się z dwóch działek nr 17000 i 1699/1 o łącznej powierzchni 0,29 ha, położonych we wsi W. Po śmierci Antoniny K. Naczelnik Gminy Ż. w kwietniu 1983 r. przekazał działkę nr 1699/1 o powierzchni 0,22 ha do sprzedaży na rzecz rolników indywidualnych i po zasięgnięciu opinii zebrania wiejskiego - na podstawie par. 12 ust. 1 pkt 3 i par. 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/ - ustalił Mariana E. kandydatem na nabywcę wymienionej działki oraz gruntów oznaczonych jako działki nr 2581 i 2582/1 o ogólnej powierzchni 0,35 ha, a odmówił ustalenia Janiny K. kandydatem na nabywcę działki nr 1699/1. Uznał zarazem gospodarstwo rolne małżonków Mariana i Teresy E. o powierzchni ogólnej 4,74 ha, położone w W. i powiększone o nabyte działki, za zdolne do produkcji towarowej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Marian E. zakupił wcześniej zwartą całość gospodarstwa przyjętego na rzecz Państwa od Antoniny K. i działka nr 1699/1 stanowi przedłużenie pasa gruntu, który uprzednio nabył. W 1979 r. Janina K. i jej mąż nie wyrazili zgody na proponowane im nabycie gruntu przejętego od Antoniny K. Janina K. jest właścicielką w 1/3 części gospodarstwa o powierzchni 2,56 ha. Mąż jej pracuje poza rolnictwem. zakup gruntu o powierzchni 0,22 ha z Państwowego Funduszu Ziemi nie spowoduje tego, że jej gospodarstwo odpowiadać będzie normom obszarowym i stanie się zdolne do produkcji towarowej. Z przeprowadzonego rachunku ekonomicznego wynika, że gospodarstwo Mariana E. prowadzone jest na dobrym poziomie i zdolne będzie do produkcji towarowej wynoszącej miesięcznie na 1 zatrudnionego w tym gospodarstwie 10.200 zł, podczas gdy czysta produkcja towarowa w gospodarstwie Janiny K. na 1 zatrudnionego wynosi 3.750 zł i jest niższa o 1.750 zł od najniższej płacy w przemyśle.
Odwołując się od tej decyzji, Janina K. podniosła, że ona powinna być ustalona kandydatem na nabywcę spornej działki, którą dzierżawiła przez trzy lata od Antoniny K. Nabycie tej działki ułatwiłoby jej budowę dalszych budynków. W 1979 r. nie nabyła tej działki, gdyż wówczas decydował o tym jej ojciec. Służba rolna w rachunku ekonomicznym ujęła tylko 0,85 ha użytkowanego przez nią gospodarstwa, zamiast całości, tj. 2,56 ha.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda Tarnowski stwierdził w swej decyzji nr WBG-ON-4613/28/83 z dnia 19 lipca 1983 r., że gospodarstwo Mariana E. jest gospodarstwem wysoko towarowym, obydwoje małżonkowie pracują tylko w nim. Sporna działka jest przedłużeniem gruntu nabytego przez Mariana E. wcześniej. Wniosek Janiny K. o sprzedanie jej tej działki dla poszerzenia siedliska nie mógł być uwzględniony, ponieważ oddziela je droga dojazdowa do gruntu, a ponadto działka nr 1700 pod budynkiem nie jest proponowana do sprzedaży. Wymienione ustalenia odpowiadają warunkom par. 7 i 12 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina K. podniosła, że działkę nr 1699/1 użytkuje na podstawie umowy dzierżawnej, zawartej z Antoniną K. w 1980 r. Ona więc powinna nabyć tę działkę, a nie Marian E., który specjalizuje się w uprawie wczesnego ziemniaka, nie hoduje inwentarza żywego, działka zaś jest i powinna być uprawiana jako łąka. Jej wniosku nie rozpatrzono na zebraniu wiejskim.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Tarnowski wniósł o jej oddalenie, informując, że Antonina K., jako dożywotni użytkownik spornej działki, nie miała prawa wydzierżawiać jej osobom trzecim bez zgody Skarbu Państwa. jeżeli to uczyniła, umowa taka jest nieważna i nie może by- podstawą do uznania po stronie skarżącej prawa pierwokupu. Ustalony nabywca, Marian E., jest młodym rolnikiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja zapadła zarówno z obrazą przepisów prawa materialnego, jak i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W szczególności, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, organy administracji państwowej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sprawy, pomijając całkowicie kwestię zawartej w dniu 10 maja 1980 r. na okres pięciu lat umowy dzierżawy między dożywotnią użytkowniczką spornej działki, a Janiną K. Stosownie do par. 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/ pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości mają dzierżawcy, którym przysługuje prawo pierwokupu określone przepisami kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 695 par. 2 Kc, jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata lub trwała faktycznie przez okres 10 lat, dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości.
Przypomnieć wypada, że Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 21/73 z dnia 11 maja 1973 r. /OSNCP 1973 nr 11 poz. 197/ wyjaśnił, że przewidziane w art. 695 par. 2 Kc prawo pierwokupu nieruchomości rolnej przysługuje z mocy ustawy dzierżawcy również względem dzierżawionej nieruchomości państwowej. Skoro sprzedaż państwowych nieruchomości rolnych następuje w drodze cywilnoprawnej, do sprzedaży takiej, w braku unormowań szczególnych, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.
W tym miejscu należy wspomnieć o art. 599 par. 2 Kc, zgodnie z którym - w razie bezwarunkowej sprzedaży nieruchomości, co do której dzierżawcy przysługiwało prawo pierwokupu - sprzedaż taka jest nieważna.
Sąd nie podzielił przedstawionego w odpowiedzi na skargę poglądu, że dożywotni użytkownik działki PFZ nie ma prawa wydzierżawić jej osobom trzecim bez zgody organu reprezentującego Skarb Państwa. Stosownie do art. 254 Kc, użytkowane jest niezbywalne. Nie oznacza to jednak, że użytkownik dożywotni nie może swojego prawa wykonywać przez osoby trzecie. W szczególności nie oznacza to, że użytkownik dożywotni nie może rzeczy oddać w najem lub dzierżawę. Ograniczenie uprawnienia użytkownika dożywotniego co do wykonywania prawa użytkowania przez osoby trzecie musiałoby wynikać wyraźnie z przepisu ustawy, jak ma to miejsce na przykład w odniesieniu do wykonywania służebności osobistej /art. 300 Kc/. W literaturze przedmiotu podobne stanowisko zajmują autorzy Komentarza do Kodeksu cywilnego /Warszawa 1972 - por. tezy do art. 254 Kc/.
Wskazane wyżej uchybienia mogą być usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 207par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, uchylił tylko decyzję tego organu, orzekając o zwrocie kosztów zgodnie z art. 208 Kpa.