Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 marca 1990 r. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Wojewódzkiego w P., powołując się na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, odmówił Romanowi R. przydzielenia w celu rozgęszczenia lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym w P. przy ul. W., zwolnionego przez Mariana P.
W związku z odwołaniem Romana R. od decyzji organu pierwszej instancji Kolegium Odwoławcze przy Wojewódzkim Sejmiku Samorządowym w P. przeprowadziło w dniu 8 września 1990 r. rozprawę administracyjną. Jak wynika z protokołu rozprawy, zespół orzekający nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe, zawarte w protokole rozprawy /nie uzasadnione faktycznie i prawnie/, zostało podpisane przez wszystkich członków Kolegium Odwoławczego, rozpatrujących sprawę.
W dniu 5 października 1990 r. została sporządzona decyzja ostateczna, orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym. Decyzję tę podpisał jedynie przewodniczący Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną z dnia 5 października 1990 r. nr S.W. KO-023/19/90 Roman R. kwestionuje zgodność z prawem tej decyzji ze względu na swoją sytuację rodzinną, wymagającą większej powierzchni mieszkalnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko.
Rozpoznając skargę z uwzględnieniem art. 206 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi mianowicie o to, czy po rozpoznaniu sprawy przez trzyosobowy skład kolegium odwoławczego dopuszczalne było wydanie decyzji jednoosobowo przez przewodniczącego Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego, nie biorącego udziału w rozpoznawaniu sprawy, a w razie oceny, że tego rodzaju praktyka narusza przepisy postępowania administracyjnego - czy uchybienie to stanowi naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 127 par. 2 Kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie taki wyjątek od ogólnej zasady wypowiedzianej w art. 127 par. 2 Kpa, w sprawach bowiem należących do zadań własnych samorządu /a o tego rodzaju sprawę chodzi, zważywszy na art. 1 pkt 13 dział C lit. "g" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198/ w postępowaniu odwoławczym od decyzji administracyjnych wydanych przez wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ organem drugiej instancji jest kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym. Wynika to z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Generalną zasadę funkcjonowania kolegium odwoławczego określa z kolei art. 81 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiąc, iż kolegia odwoławcze orzekają w składzie trzyosobowym. W literaturze zwrócono już uwagę na tę sprawę /J. Pater: Postępowanie administracyjne w nowym układzie władz terenowych, Państwo i Prawo 1990, nr 10, str. 54 in./; przedstawiono mianowicie pogląd, że posiedzenie zespołu orzekającego obejmuje trzy fazy: referowanie sprawy, dyskusję i głosowanie nad decyzją. Z przebiegu posiedzenia i podjęcia decyzji sporządza się protokół, który podpisują wszyscy członkowie zespołu orzekającego /nie wyłączając członka przegłosowanego, uprawnionego do zgłoszenia do protokołu zdania odrębnego/. Kontrowersyjna natomiast jest kwestia sporządzania i podpisywania decyzji administracyjnej: czy należy tego dokonać na posiedzeniu zespołu orzekającego, czy też protokół posiedzenia może być dokumentem, na którego podstawie przewodniczący kolegium redaguje decyzję wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji powinien ustosunkować się do żądania strony, zarzutów przytoczonych w odwołaniu i zasadności rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie faktyczne i prawne przeto wymaga odpowiedniej wiedzy i praktyki. Z tego powodu kolegium odwoławcze, zwoływane ad hoc, nie daje gwarancji właściwego uzasadnienia decyzji drugiej instancji. Dlatego teza, że decyzję wraz z uzasadnieniem sporządza i podpisuje przewodniczący kolegium odwoławczego, wydaje się właściwa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ określa jedynie organ odwoławczy orzekający w sprawach należących do zadań własnych samorządu, skład osobowy, w jakim następuje rozstrzygnięcie sprawy, oraz liczbę członków kolegium odwoławczego, sposób ich powołania i kadencję. Nie zawiera natomiast odmiennego uregulowania co do treści i formy decyzji w stosunku do tego, co wynika z art. 107 Kpa.
W myśl art. 107 Kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu wydającego decyzję, datę wydania, oznaczenie adresatów decyzji, powołanie podstawy prawnej, treść rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i pouczenie o środkach prawnych.
Mając na względzie powyższe wymagania ustawowe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja z dnia 5 października 1990 r. narusza art. 107 Kpa. Jeżeli bowiem, zgodnie z art. 81 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, sprawę rozpoznało i rozstrzygnęło w dniu 8 września 1990 r. w składzie trzyosobowym kolegium odwoławcze przy sejmiku jako organ wyższego stopnia, to decyzja wraz z uzasadnieniem mogła być wydana wyłącznie przez członków kolegium odwoławczego i tak wydana decyzja podlegała doręczeniu stronie /art. 109 par. 1 Kpa/. Decyzja sporządzona w terminie późniejszym /5 października 1990 r./ i podpisana tylko przez przewodniczącego Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego, który zresztą nie wchodził w skład zespołu orzekającego, rażąco narusza prawo, gdyż przewodniczący sejmiku jest osobą niewłaściwą w rozumieniu art. 107 Kpa.
Pogląd, że podpisanie decyzji przez osobę niewłaściwą powoduje jej nieważność, został wypowiedziany jeszcze pod rządem art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. R.P. nr 36 poz. 341/ i pogląd ten skład Sądu rozpoznający skargę podziela /E. Iserzon: Postępowanie administracyjne, Komentarz, Kraków 1937, str. 147/.
To samo odnosi się do uzasadnienia decyzji. Obowiązek właściwego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wynika nie tylko z ogólnych zasad postępowania administracyjnego /art. 11 Kpa/, ale przede wszystkim z art. 107 par. 3 Kpa, poświęconego w całości wymaganiom stawianym uzasadnieniu decyzji. W prawidłowym podaniu motywów odpowiadających treści rozstrzygnięcia zainteresowane są strony, organy administracji i sąd administracyjny, gdyż dopiero porównanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem pozwala na skontrolowanie zgodności decyzji z prawem. Motywy powinny odzwierciedlać powody wydania konkretnego rozstrzygnięcia i zawierać wyczerpującą ocenę wyników postępowania dowodowego, a tego nie może uczynić prawidłowo osoba inna niż rozstrzygająca o zasadności odwołania.
W świetle powyższego decyzja sporządzona i podpisana jedynie przez przewodniczącego wojewódzkiego sejmiku samorządowego, a następnie doręczona stronie, jest dotknięta wadą nieważności, gdyż rażąco narusza art. 107 par. 1 Kpa, określający istotne elementy decyzji, co do której szczególny przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ ustanawia bezwzględnie obowiązującą zasadę, iż kolegium odwoławcze przy sejmiku orzeka w składzie trzyosobowym.
W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa polega również na tym, iż w protokole rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 8 września 1990 r., znajduje się merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania skarżącego, wprawdzie bez uzasadnienia, ale stanowiącego decyzję, podpisaną przez członków Kolegium Odwoławczego w składzie rozpoznającym odwołanie, podczas gdy w dniu 5 października 1990 r. została sporządzona decyzja przez przewodniczącego Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego z pominięciem członków składu orzekającego w sprawie, objęta skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W istocie zatem w różnych datach wydano dwie ostateczne decyzje w tej samej sprawie /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 208 Kpa zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Na tle powyższych rozważań, poświęconych decyzjom wydawanym przez kolegia odwoławcze przy sejmikach wojewódzkich jako organy drugiej instancji, należy wypowiedzieć bardziej ogólną zasadę:
Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach, zawierające rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo /art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 107 Kpa/,