Wyrok NSA oz. w Krakowie z 29 grudnia 1995 r., SA/Kr 1362/95

Teza

Związki międzygminne obowiązane są uchwalać budżet; czynność ta podlega nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej.

Sentencja

skargę oddala.

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 15 grudnia 1994 r. Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w S., zwanego dalej "MZWiK" zatwierdziło plan rzeczowo-finansowy na 1995 r. obejmujący dochody i koszty działalności bieżącej w kwotach odpowiednio 46,5 i 45,1 mld zł.

Regionalna Izba Obrachunkowa w K., zwana dalej "RIO", wszczęła zaś postępowanie mające na celu doprowadzenie tej uchwały do zgodności z prawem i wezwała do zastąpienia w niej terminu "plan rzeczowo-finansowy" terminem "budżet", ujęcia dochodów i wydatków związku według zasad klasyfikacji budżetowej i uchwalanie budżetu zrównoważonego, a w przypadku uchwalenia niedoboru - wskazania źródeł jego pokrycia. Gdy chodzi o ostatnie zastrzeżenia, to zwrócić należy uwagę na uchwalenie również planu inwestycji własnych na 1995 r. w kwocie 9,92 mln zł.

W wyznaczonym terminie Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji nie wprowadził powyższych zmian. W tym stanie rzeczy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., działając na podstawie art. 12 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, uchwałą z dnia 29 maja 1995 r. stwierdziło nieważność w całości zakwestionowanej uchwały.

Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o jego uchylenie. W skardze podniósł, iż uchwalenie planu rzeczowo-finansowego jest zgodne z par. 13 pkt 6 statutu stanowiącego o właściwości zgromadzenia do uchwalenia planu finansowego. Jednocześnie Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji wyjaśnił, że został powołany do wykonywania zadań własnych zrzeszonych w nich gmin w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Ponieważ działalność jest odpłatna, przyjął zasady gospodarki finansowej właściwe dla podmiotu gospodarczego. Dlatego też w planie rzeczowo-finansowym zamieścił nie tylko spodziewane wpływy za dostarczenie wody lub odprowadzenie ścieków, lecz również należne wpływy z tego tytułu, a po stronie kosztów także amortyzację środków trwałych, a nie tylko wydatki, które zostaną dokonane w roku obrachunkowym. Za opracowaniem planu rzeczowo-finansowego w tym kształcie przemawia objęcie od 1995 r. związków międzygminnych podatkiem dochodowym od osób prawnych.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że w myśl art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Oznacza to, ze związek międzygminny ma tyle praw i obowiązków, ile miały gminy w związku z wykonywaniem tych zadań.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do związku międzygminnego i dlatego związek ten powinien uchwalić budżet, a nie plan rzeczowo-finansowy.

Do odmiennego wniosku nie prowadzi również analiza statutu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji. I tak w myśl jego par. 36 i par. 37 zarząd układa roczny preliminarz finansowy, obejmujący wszystkie dochody i wydatki spodziewane w danym roku. Budżet powinien być rozpatrzony i uchwalony przez zgromadzenie przed rozpoczęciem roku obrachunkowego. Projekt preliminarza budżetowego powinien być przesłany przedstawicielom co najmniej 14 dni przed wniesieniem pod obrady zgromadzenia. Zarząd obowiązany jest prowadzić dokładną księgowość. Najpóźniej na 3 miesiące po upływie roku obrachunkowego zarząd powinien złożyć zgromadzeniu sprawozdanie z budżetu oraz informację o wszelkich innych dochodach i wydatkach związku.

Regionalna Izba Obrachunkowa zauważyła również, iż gmina, a więc odpowiednio i związek międzygminny, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa i zawierać umowy z innymi podmiotami. Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji mógł więc na podstawie tego przepisu utworzyć przedsiębiorstwo, a to amortyzowałby środki trwałe.

W kolejnym piśmie procesowym Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji podniósł, że obowiązek sporządzenia planu kosztów obejmującego między innymi amortyzację środków trwałych wynika dla niego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i prowadzenie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./. W związku z tym sporządził plan kont jeszcze przed wejściem w życie zarządzenia nr 46 Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rachunkowości oraz jednolitych planów kont państwowych i gminnych jednostek budżetowych, ich gospodarstw pomocniczych, zakładów budżetowych, państwowych i gminnych funduszów celowych oraz gmin i ich obowiązków /Dz.Urz. Ministra Finansów nr 14 poz. 60/. Regionalna Izba Obrachunkowa w K., ustosunkowując się do powyższego pisma zwróciła uwagę, iż w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./, do ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości /Dz.U. nr 121 poz. 591/ jest mowa o budżetach związku gmin.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego w sprawie W 10/93 z dnia 27 września 1994 r. /Dz.U. nr 113 poz. 550/ nadzorowi podlega działalność komunalna, jeśli jest prowadzona bezpośrednio przez gminy i związki międzygminne. Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w S. prowadzi bezpośrednio działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Oznacza to, że jego działalność podlega nadzorowi. Nadzór nad działalnością komunalną uregulowany jest w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podmiotami podlegającymi temu nadzorowi są gminy. Organami sprawującymi nadzór nad nimi są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw budżetowych - regionalna izba obrachunkowa /art. 86/.

Nadzór nad działalnością komunalną stanowiącą zadania własne gmin sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 85 ust. 1/. W związku z tym wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia uchwały budżetowej w terminie 7 dni od daty jej podjęcia /art. 90/. Uchwała organu gmin sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 i art. 91 ust. 1/. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4/. Przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków międzygminnych /art. 99 ust. 1/.

Sprawą budżetową jest niewątpliwie sprawa dotycząca budżetu. Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji powołuje się na akty prawne spoza ustawy o samorządzie terytorialnym w celu wykazania, że nie jest obowiązany uchwalać budżetu, a tym samym nie podlega nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Argumenty te są chybione, gdyż akty te nie dotyczą zasad gospodarki finansowej. Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych /Dz.U. 1993 nr 106 poz. 482 ze zm./ reguluje opodatkowanie podatkiem dochodowym dochodów osób prawnych. Zwalnia ona przy tym od tego podatku gminy w zakresie dochodów własnych, a dochody związków gmin - w części przeznaczonej dla gmin. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzania ścieków reguluje między innymi ustalanie opłat, o których mowa w jego tytule na podstawie planu kosztów. Zasady gospodarki finansowej uregulowane są w ustawie o samorządzie terytorialnym.

Sąd podzielił stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o tym, że podstawą do odpowiedniego stosowania zasad gospodarki finansowej gmin do związków międzygminnych jest zapis zawarty w art. 64 ust. 1 tej ustawy. Zasady te są regulowane w rozdziale 6 ustawy o samorządzie terytorialnym zatytułowanym "Komunalna gospodarka finansowa", w którym znajduje się art. 63 pkt 3 odsyłający w zakresie ogólnych zasad procedury budżetowej w gminach, gospodarki finansowej i rachunkowości publicznej oraz jednolitej klasyfikacji budżetowej do odrębnych ustaw. Taką ustawą jest między innymi ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe nakazująca w art. 72 stosować jej art. 42 ust. 1 pkt 1 - 5 i pkt 8, art. 48 i rozdział 8 w zakresie nie uregulowanym innymi ustawami odpowiedni nie tylko do gmin, lecz również do ich związków. Świadczy to o tym, że ustawodawca przyjął dla związków międzygminnych zasady gospodarki finansowej gmin. Jedną z tych zasad jest zaś prowadzenie jej samodzielnie w oparciu o budżet.

Z zasadami tymi musi być zgodny statut związku będący aktem prawnym wewnętrznym. Nie powinien on więc zawierać par. 13 ust. 6 o dotychczasowej treści. Zwrócić należy jeszcze raz uwagę na postanowienia art. 67 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie terytorialnym, według których statut związku międzygminnego powinien zawierać między innymi zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku międzygminnego. W przypadku Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w S. w par. 35 statutu zapisano, że gdy dochody własne związku oraz świadczenia członków nie wystarczają na pokrycie wydatków, niedobór rozkłada się na członków związku proporcjonalnie do udziałów. Z kolei według par. 35 statutu o przeznaczeniu nadwyżki dochodów nad wydatkami decyduje walne zgromadzenia.

Z drugiej jednak strony, jak już o tym była również mowa, przewiduje on uchwalenie budżetu. W związku z tym nadwyżka dochodów nad wydatkami jest nadwyżką budżetową. W podziale tej nadwyżki mają uczestniczyć zrzeszone gminy. W sytuacji, gdy występuje niedobór budżetowy, gminy te mają obowiązek pokryć ten niedobór. O tyle więc zasady gospodarki finansowej związków międzygminnych różnią się od zasad gospodarki finansowej gmin. W konsekwencji Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w S. powinien był uchwalić budżet, a nie plan rzeczowo-finansowy i plan własnych inwestycji.