Wyrok NSA oz. w Krakowie z 28 marca 1990 r., SA/Kr 138/90

Teza

Skoro od 1 stycznia 1988 r. ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w sprawach mieszkań zakładowych, przeto decyzje w tych sprawach wydane po dniu 31 grudnia 1987 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Sentencja

1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy organu I instancji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 grudnia 1989 r. Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego w K. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 13 grudnia 1989 r. wydaną w trybie art. 151 Kpa, którą uchylił swoją decyzję z dnia 30 grudnia 1988 r. przydzielającą Stefanowi D. na drodze zamiany lokal mieszkalny w budynku uniwersyteckim przy ul. K. 11 m. 15 w K., oraz zobowiązał go do zwolnienia i zwrotu tego lokalu do dyspozycji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

W uzasadnieniu stwierdził, iż podejmując decyzję w sprawie przydziału przedmiotowego lokalu został wprowadzony w błąd co do istotnych warunków zamiany tego mieszkania, a nadto z dniem 31 grudnia 1989 r. następuje rozwiązanie stosunku pracy łączącego skarżącego z Uniwersytetem Jagiellońskim.

Skarżąc powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefan D. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28-29, art. 55 i art. 57 prawa lokalowego, oraz naruszenie art. 1, art. 7, art. 77 Kpa polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, oraz wznowienie postępowania mimo braku ustawowych podstaw wznowienia. Nadto decyzje te, jako wydane bez podstawy prawnej, dotknięte są nieważnością, gdyż stosunek najmu lokalu zakładowego nie powstaje, ani też nie ustaje na podstawie decyzji.

Strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o odrzucenie skargi, wywodząc, iż będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego podjęte zostało w postępowaniu "wewnątrzzakładowym" wedle zasad i w trybie obowiązującym w Uniwersytecie Jagiellońskim w związku z rozdziałem mieszkań. Tryb ten jest dwuetapowy: w pierwszym rozstrzyga się, komu należy przyznać konkretny lokal mieszkalny, w drugim zawiera się umowę najmu. Rektor Uniwersytetu, jako kierownik zakładu pracy, wydał w niniejszej sprawie decyzje zmierzające do uchylenia uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Skutkiem tych decyzji jest równoczesne rozwiązanie umowy najmu. Ponieważ wyżej wymienione rozstrzygnięcia nie mają charakteru decyzji w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 1 par. 2 pkt 1 Kpa, oraz art. 104 Kpa, nie podlegają sądowej kontroli w trybie art. 196 i nast. Kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano na istnienie podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia na wstępie jest dopuszczalność skargi. Rozważenia zatem wymaga, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją w rozumieniu Kpa i czy podlega sądowej kontroli na podstawie art. 196 tego kodeksu.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, gdyż stanowi władcze jednostronne rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o prawach i obowiązkach przez organ pełniący funkcję organu administracji państwowej, wydane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter konstytutywny i wydane zostało przez organ państwowej jednostki organizacyjnej. Organ ten, w sposób władczy, w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnął sprawę indywidualną stosując przepisy Kpa. Sąd nie podziela argumentacji Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego co do niedopuszczalności skargi na jego decyzję. Wątpliwości w tym zakresie należy tłumaczyć na rzecz obywatela, do obrony którego praw został m.in. powołany Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd rzeczą Sądu jest eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych prawnie aktów administracyjnych, chociażby słusznych merytorycznie. Decyzja ta niczym nie różni się od decyzji wydawanych przez tego Rektora pod rządem prawa lokalowego sprzed nowelizacji i jak słusznie zauważa skarżący, stanowi reminiscencję praktyki ukształtowanej na gruncie dawnego przepisu art. 55 prawa lokalowego. "Dwuetapowość" załatwiania spraw mieszkaniowych w Uniwersytecie Jagiellońskim nie świadczy o braku przedmiotu decyzji w rozumieniu Kpa, skoro i obecnie w lokalach podlegających szczególnemu trybowi najmu sytuacja jest podobna i po przydzieleniu lokalu strony powinny na piśmie stwierdzić przedmiot i warunki najmu. W niniejszej sprawie w decyzji Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 30 grudnia 1988 r. użyto wyrażenia "przydzielam" a w umowie z tej samej daty stwierdzono, że zawarta jest ona "na podstawie przydziału". Należy przeto uznać, iż mamy do czynienia z taką praktyką, jakoby nie zauważono, że z dniem 1 stycznia 1988 r. nawiązywanie stosunku najmu mieszkań zakładowych może następować wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 56 ust. 4 prawa lokalowego kierownicy zakładów pracy określają warunki oddawania w najem i zwalniania mieszkań zakładowych. Z akt nie wynika, by w ramach postępowania "wewnątrzzakładowego" stosowano jakikolwiek akt Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego wydany na podstawie tego przepisu. Stosowano natomiast Kodeks postępowania administracyjnego, właściwy dla stanu prawnego sprzed dnia 1 stycznia 1988 r. Okoliczności te wskazują, iż zaskarżone rozstrzygnięcie należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną w rozumieniu Kpa a z art. 196 par. 2 pkt 7 tego kodeksu wynika kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania jej zgodności z prawem. Treść art. 5 prawa lokalowego przesądza o cywilnoprawnym sposobie załatwienia spraw mieszkań zakładowych. Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego załatwił ją w trybie administracyjnoprawny.

Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji administracyjnej, oznacza, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Skoro prawo lokalowe od dnia 1 stycznia 1988 r. nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w sprawach mieszkań zakładowych, przeto decyzje Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego wydane zostały bez podstawy prawnej, co wyczerpuje hipotezę art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Z tych powodów Sąd nie ocenia argumentacji merytorycznej stron, gdyż jest to bezprzedmiotowe.

Skoro zachodzą przyczyny określone w art. 156 par. 1 Kpa - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3 Kpa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.