Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 maja 1992 r. Nr GP.VII-72240/96/92 Wojewoda w K. po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Robót Mostowych w K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 marca 1992 r. Nr G.II-7224-148/91, którą między innymi:
1/ oddano na rzecz tegoż Przedsiębiorstwa w wieczyste użytkowanie grunty Skarbu Państwa, położone w K. przy ul. J. nr 29, stanowiące działkę nr 75/7 o powierzchni 560 m2 oraz przy ul. L. nr 3, stanowiące działkę nr 42/14 o powierzchni 404 m2;
2/ ustalono pierwszą opłatę roczną za użytkowanie wieczyste w wysokości 25 proc. łącznej ceny działek oszacowanych przez biegłego na 190.872.000 zł /dz. nr 75/7/ i 110.880.000 zł /dz. nr 42/14/,która wyraża się kwotą 47.718.000 zł oraz opłatę roczną w wysokości 1 proc. ceny działek, która wynosi 1.908.720 zł, a po obniżeniu o 40 proc. - 1.145.232 zł; 3/ orzeczono o sprzedaży budynków znajdujących się na przekazanym terenie za kwotę 3.713.643.359 zł.
Jako podstawę prawną wskazano art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ i ogólnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/.
W motywach podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek Przedsiębiorstwa Robót Mostowych w K., które domagało się przekazania w trybie art. 80 ust. 2 cyt. ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położonych w K. przy ul. J. nr 29 i ul. L. nr 3 oraz prawa własności budynków znajdujących się na tych gruntach. Załatwiając ten wniosek, organy orzekające nie znalazły podstaw do zwolnienia nabywcy od pierwszej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów oraz do nieodpłatnego przekazania na własność budynków. Przepis art. 80 ust. 2 dopuszcza jedynie możliwość przekazania m.in. w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa posiadaczom nie legitymującym się w dniu 1 sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej, którzy nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Nie stanowi natomiast, że przekazanie to następuje nieodpłatnie, jak również nie wypowiada się odnośnie do budynków znajdujących się na tym gruncie; stąd też zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 20 tej ustawy, który jednoznacznie wyjaśnia, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń.
Nawiązując do zarzutów skargi, Wojewoda w K. podkreślił ponadto, że do 31 stycznia 1989 r., tj. do nowelizacji kodeksu cywilnego, państwowe osoby prawne nabywały nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa. Każdy składnik majątkowy państwowej osoby prawnej, a więc i budynki, nabyty w toku działalności stanowił mienie ogólnonarodowe, które pozostawało tylko w dyspozycji tej osoby. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 18 czerwca 1991 r. III CZP 38/91.
Na podstawie zebranych dowodów ustalono, że wymieniony wyżej grunt nie był w zarządzie Przedsiębiorstwa i do 31 grudnia 1988 r. Przedsiębiorstwo to nie wystąpiło o uregulowanie stanu prawnego, w związku z czym również ustalenie pierwszej opłaty z tytułu przekazania w użytkowanie gruntu jest zasadne.
Wyjaśnił w końcu różnicę między przekazaniem gruntów w użytkowanie wieczyste określonym w art. 80 ust. 2 a uwłaszczeniem państwowych osób prawnych określonym w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. To ostatnie polega mianowicie na stwierdzeniu praw, jakie państwowe osoby prawne nabyły z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. - z racji wykonywania zarządu. W wypadku tym uwłaszczenie odnośnie do budynków może być rzeczywiście nieodpłatne, ale tylko wówczas, gdy zarządca określony na dzień 5 grudnia 1990 r. udokumentuje ich wybudowanie lub nabycie ze środków własnych. Ponieważ art. 80 ust. 2 ani 3 nie wypowiadają się na temat sprzedaży budynków znajdujących się na tym gruncie, to zniesienie ich własności następuje zdaniem organu odwoławczego na zasadach ogólnych, a więc w drodze umowy cywilnej.
Użycie w decyzji I instancji określenia "oddać" zamiast "przekazać" w użytkowanie wieczyste nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, które merytorycznie jest prawidłowe.
Zaskarżając tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przedsiębiorstwo Robót Mostowych, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, zarzuciło naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez bezzasadne przyjęcie, że przekazanie w tym szczególnym trybie gruntu w użytkowanie wieczyste łączy się z obowiązkiem wykupu budynków, które zostały wzniesione przez faktycznego posiadacza i z jego środków, a więc że zastosowanie znajdują tu zasady ogólne z art. 19-32 cyt. ustawy.
Skarżące Przedsiębiorstwo domagało się nieodpłatnego przeniesienia własności budynków, albowiem były one wzniesione z jego środków, ewentualnie sprzedaży z zaliczeniem zwaloryzowanych nakładów wydatkowanych na ich budowę.
Rozwiązanie przyjęte w decyzjach uważa za wadliwe również dlatego, że w myśl art. 80 organ administracji nawet z urzędu mógłby zmusić przedsiębiorstwo do kupienia obiektów, na które ze Skarbu Państwa nie wydatkowano żadnych środków.
W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał wcześniejsze stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Dodał, że w świetle zebranych przez organ I instancji materiałów dowodowych brak podstaw do przyjęcia, iż budynki przy ul. J. nr 29 i ul. L. nr 3 zostały wybudowane rzeczywiście ze środków własnych Przedsiębiorstwa. Okoliczność ta nie została również udokumentowana w postępowaniu odwoławczym.
Z wyjaśnienia Urzędu Miejskiego w K. wynika faktu, że nie ma on dokumentów o przekazaniu gruntów Przedsiębiorstwu Robót Mostowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania sprawy zważył, co następuje
Zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Przede wszystkim na podstawie zebranych dotychczas materiałów nie można w sposób niewątpliwy ustalić, czy działki, których sprawa dotyczy, w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa Robót Mostowych, czy też nie. W zależności zaś od tego można będzie dopiero ocenić, czy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 80 ust. 2 omawianej ustawy, czy też art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464/.
Przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jego posiadaniu dopiero w dniu 24 listopada 1991 r. /data wpływu/, podczas gdy w przypadku pozostawania tego gruntu w zarządzie Przedsiębiorstwa w dniu 5 grudnia 1990 r. z tym dniem z mocy prawa grunt, stał się przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki - własnością. Nabycie własności przez państwową osobą prawną następuje odpłatnie tylko wówczas, gdy obiekty nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.
Z twierdzeń skarżącego oraz składanych dokumentów wynika, że był on inwestorem budynków mieszkalnych znajdujących się przy ul. J. nr 29 i L. nr 3 w K. Pomijając na razie kwestię nakładów na to przedsięwzięcie, należałoby wnosić, że stosownie do art. 29 ust. 5 prawa budowlanego Przedsiębiorstwo legitymowało się również prawem do dysponowania nieruchomością, gdyż jest to przesłanka niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę. Budynki wznoszone były w latach sześćdziesiątych, a zatem jako dowód na treść tego prawa należało m.in. dopuścić dokumentację znajdującą się bądź to u inwestora /inwestora zastępczego bądź u wykonawcy, którym było Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego, czy w organie do spraw budowlanych. Należało także sprawdzić treść wniosków, na podstawie których dokonano odpowiednich wpisów hipotecznych /z dnia 20 czerwca 1978 r./.
Wyjaśnienie Urzędu Miejskiego z dnia 24 lipca 1992 r. /a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji/ nie jest miarodajne, jeśli się zważy, że Przedsiębiorstwo uiszcza opłaty za zarząd bliżej nieokreślonych w tym piśmie gruntów i że decyzją z dnia 30 grudnia 1988 r. nr G.VI-8220/47/80 orzeczono o wygaśnięciu zarządu Przedsiębiorstwa dotyczącego części nieruchomości położonej przy ul. J. nr 29.
Przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art. 75 par. 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasady tej w toku postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami nie zachowano, o czym świadczą już choćby wymienione wyżej dokumenty i korespondencja dołączone do akt sprawy po jej załatwieniu.
Z uchybieniem art. 10 par. 1 Kpa przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wnioskodawcy wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Ustalenie, który z trybów powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, ma także istotne znaczenie z punktu widzenia właściwości organów, gdyż nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa i własności budynków, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r., stwierdza się w I instancji decyzją wojewody, a nie kierownika urzędu rejonowego.
Opisany w tym przepisie zarząd państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać w trojaki sposób: a/ na podstawie decyzji organu administracji państwowej lub decyzji organu założycielskiego, b/ w drodze umowy o przekazaniu nieruchomości, zawartej między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, c/ na podstawie umowy kupna nieruchomości nie stanowiącej własności państwowej zawartej z właścicielem bezpośrednio przez jednostkę, której ta nieruchomość była potrzebna do wykonywania jej zadań /na ten ostatni sposób wskazuje uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1980 r. III CZP 2/80 OSNCP 1981 nr 4 poz. 47/.
Nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny /Dz.U. nr 3 poz. 11/ następowało istotnie na rzecz jednolitego funduszu własności państwowej, państwowa osoba prawna zaś, która umowę kupna zawarła, uzyskiwała jedynie uprawnienia określone przez ustawę, tzw. zarząd.
Jeżeli w wyniku dodatkowych ustaleń okaże się, że strona skarżąca nie Legitymuje się dokumentami o przekazaniu gruntów w zarząd /chociażby w formie decyzji o ustaleniu opłat z tytułu zarządu działek nr 75/7 i 42/14/, to stosując postanowienia art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy mieć na względzie, że przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jak to słusznie przyjęły organy orzekające, musi nastąpić z jednoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, a od pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste zwalniani byli z mocy art. 87 ust. 4 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ jedynie posiadacze gruntów, o których mowa w ust. 2, jeżeli wnioski o przekazanie złożyli w terminie do 31 grudnia 1988 r.
Pozostaje jednak do rozważenia dalsza - sporna przede wszystkim w sprawie - kwestia, a mianowicie jak powinna kształtować się cena sprzedawanych budynków w sytuacji, gdy okaże się, że w całości lub w części zostały one wybudowane ze środków własnych Przedsiębiorstwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, w takim przypadku wysokość kwot należnych do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa za nabycie własności budynków powinna być skorygowana o te nakłady.
Za takim stanowiskiem przemawia między innymi par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, który to akt wydano między innymi na podstawie delegacji zawartej w art. 31 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, upoważniającej Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów, sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, sposoby zapłaty ceny sprzedaży, rozliczeń z tytułu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i sprzedaży, a także wysokości udziału właścicieli lokali w ponoszeniu kosztów eksploatacji i remontów.
Przytoczony przepis obliguje mianowicie do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży domu - na wniosek nabywcy - nakładów poniesionych na:
1/ remont kapitalny domu lub lokalu, 2/ przebudowę strychu lub innego pomieszczenia na lokal będący przedmiotem sprzedaży, 3/ budowę lokalu w ramach nadbudowy lub rozbudowy domu.
Nie ma żadnych podstaw faktycznych ani prawnych, aby odmiennie traktować nabywcę budynku, któremu przekazano grunt w użytkowanie wieczyste w trybie art. 80 ust.
- Rozliczenie powinno przy tym uwzględniać zmniejszenie się rzeczywistej wartości nakładów poniesionych na budowę domów ze środków własnych i dlatego należałoby je uwzględnić w wysokości odpowiednio zwaloryzowanej. Kryterium waloryzacji mogą być np. - przy odpowiednim posługiwaniu się przepisem par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315/ wskaźniki detalicznych cen towarów i usług ogółem, ogłoszone w dziennikach statystycznych GUS, a w razie braku danych o tych wskaźnikach - wskaźniki cen towarów konsumpcyjnych.
W sytuacji zatem gdy zwaloryzowana suma nakładów okaże się wyższa lub równa wysokości ceny budynków, Przedsiębiorstwo powinno być zwolnione od jej uiszczenia.
Takie rozwiązanie odpowiada również poczuciu sprawiedliwości.
Składowi orzekającemu znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1992 r. SA/Kr 478/92, jednakże z wyłuszczonych wcześniej powodów wyrażonego tam poglądu nie podzielono.
Mając na względzie opisane uchybienia, stanowiące naruszenie oprócz powołanych już przepisów prawa także art. 7, art. 77 i art. 136 Kpa, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa.