Wyrok NSA oz. w Krakowie z 29 czerwca 1994 r., SA/Kr 1630/93

Teza

Zwrot przez właściciela wypłaconego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa lub gminy /par. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r./, o czym orzeka się w decyzji o zwrocie nieruchomości - następuje na rzecz tego podmiotu, który był właścicielem zwracanej nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie, niezależnie od tego na czyją rzecz nastąpiło jej wywłaszczenie i kto wypłacił odszkodowanie.

Uzasadnienie

Wojewoda na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Urzędu Rejonowego orzekającą o zwrocie działki o pow. 0,0268 ha, na rzecz Wiesława i Mieczysława K. i zwrocie przez nich zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 9.052.500 zł na rzecz gminy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że Spółdzielnia nie kwestionowała w odwołaniu zasadności zwrotu nieruchomości, jak również wysokości ustalonego do zwrotu odszkodowania. Podniosła jedynie, że zwrot odszkodowania winien nastąpić na jej rzecz, a nie na rzecz gminy, ponieważ ona była wnioskodawcą wywłaszczenia i ona wypłaciła odszkodowanie. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony, ponieważ zgodnie z par. 3 wymienionego w podstawie prawnej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów w razie zwrotu nieruchomości właściciel zwraca odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nie na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia. Orzeczenie o zwrocie odszkodowania nastąpiło na rzecz gminy, ponieważ nabyła ona własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia zarzuciła, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem postanowień par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń (...). Orzeczono bowiem zwrot odszkodowania na rzecz Gminy, mimo że to Spółdzielnia z własnych spółdzielczych funduszy wypłaciła odszkodowanie za wywłaszczoną działkę i w ten sposób Spółdzielnia poniosła wymierną stratę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami par. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości właściciel zwraca wypłacone odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy. W związku z powyższymi postanowieniami jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut skarżącej Spółdzielni, że organy administracyjne obu instancji naruszyły postanowienia tego przepisu orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania przez właściciela na rzecz Miasta zamiast na rzecz skarżącej Spółdzielni, mimo że to właśnie Spółdzielnia z własnych spółdzielczych funduszy wypłaciła odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. par. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sposób nie budzący wątpliwości taksatywnie określa podmioty, na rzecz których właściciel zwraca wypłacone odszkodowanie. Są to Skarb Państwa lub właściwa gmina. Na orzeczenie w tej kwestii nie ma wpływu okoliczność, kto faktycznie uiścił sumę odszkodowania wypłaconą na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny jednak, stosownie do postanowień art. 206 Kpa, nie jest związany granicami skargi i orzeka o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, ale wyłącznie w granicach sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Mając na względzie powyższe zasady kontroli i orzekania Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, co następuje:

1. W uchwale z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, /nie publikowana/ Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością.

W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w sytuacjach, kiedy Skarb Państwa tub gminy nie mają we władaniu nieruchomości, której są właścicielami, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego, wygaśnięcia prawa zarządu lub użytkowania, odebrać nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i orzec o jej zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organy administracyjne w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie dokonały ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w świetle powyższej uchwały Sądu Najwyższego. Nie ustaliły bowiem, kto włada przedmiotową nieruchomością, a w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółdzielni oświadczył, że w r. 1987 Spółdzielnia ta uzyskała oddanie jej tej nieruchomości w użytkowanie.

Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem postanowień art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie.

2. W pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zobowiązano właściciela do zwrotu zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Natomiast Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśnia, że "zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gmina z mocy prawa nabyła własność opisanej powyżej nieruchomości". Następnie w odpowiedzi na skargę Wojewoda twierdzi, że "skoro przedmiotowa nieruchomość uległa komunalizacji z mocy prawa, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...), słusznie więc orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy".

Ocena zgodności z prawem powyższego rozstrzygnięcia wiąże się z koniecznością ustalenia, kiedy - na tle postanowień par. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. - zwrot wypłaconego odszkodowania winien nastąpić na rzecz Skarbu Państwa, a kiedy na rzecz właściwej gminy. Organy administracyjne obu instancji, chociaż expressis verbis takiego poglądu w swoich decyzjach nie wyrażają i go nie uzasadniają, zdają się /o czym świadczy wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę przedłożonej przez Wojewodę/ przyjmować, że zwrot ten winien następować na rzecz tego podmiotu - Skarbu Państwa lub właściwej gminy - który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela, niezależnie od tego na czyją rzecz /Skarbu Państwa lub gminy/ nastąpiło wywłaszczenie i kto /Skarb Państwa, inny podmiot - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy właściwa gmina/ uiścił odszkodowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia par. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. nakazujące zwrot przez właściciela wypłaconego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy należy rozumieć w ten właśnie sposób, że zwrot ten winien zostać orzeczony w decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tego podmiotu - Skarbu Państwa lub właściwej gminy - który był właścicielem zwracanej nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie, niezależnie od tego na czyją rzecz nastąpiło jej wywłaszczenie i kto wypłacił odszkodowanie.

Nie można natomiast uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia zawartego w decyzji I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, orzekającego o zwrocie zwaloryzowanej sumy odszkodowania wypłaconego za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy.

Organy administracyjne obu instancji nie ustaliły bowiem w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego, określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, że Gmina była - w momencie wydawania przez nie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości - jej właścicielem. Ustaleń takich nie można zastąpić powołaniem się dopiero w odpowiedzi na skargę przez Wojewodę na postanowienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...). Oznacza to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 Kpa, zasady zobowiązującej organy administracyjnej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto samo rozumowanie zawarte w cytowanym wyżej fragmencie odpowiedzi na skargę jest oparte na błędnej interpretacji postanowień ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające...

Zgodnie z zapatrywaniami zawartymi w literaturze /T. Woś: Glosa do uchwały SN z dnia 19 lutego 1991 r., III CZP 3/91 - Państwo i Prawo 1992 nr 9 str. 11 i nast. oraz w orzecznictwie SN - uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93/, istota i funkcje nabycia mienia przez gminę w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz istota i skutki decyzji wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy, a w szczególności na podstawie art. 5 ust. 1, kształtują się inaczej niż to przyjmuje Wojewoda w wyjaśnieniu zawartym w odpowiedzi na skargę.

W szczególności dopiero ostateczna decyzja właściwego Wojewody wydana na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy stwierdza autorytatywnie, że w konkretnej sprawie, w odniesieniu do konkretnego składnika mienia ogólnonarodowego powstają skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy, tj., że z dniem 27 maja 1990 r. gminie przysługują w odniesieniu do tego składnika mienia uprawnienia, które dotychczas przysługiwały Skarbowi Państwa, np. prawo własności. Dopiero z chwilą ostateczności takiej decyzji gmina może wykazać, że nabyła dany składnik mienia ogólnonarodowego i nie może być mowy - jak to utrzymuje Wojewoda - o automatycznym traktowaniu dotychczasowego mienia Skarbu Państwa, które hipotetycznie mieści się w kategorii mienia objętego komunalizacją, jako mienia komunalnego.

Organy administracyjne obu instancji orzekając o obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania na rzecz Gminy takich ustaleń nie poczyniły. Nie wiadomo więc, czy Gmina nabyła w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jakiekolwiek uprawnienie, w tym w szczególności czy nabyła jej własność, co w świetle powyższych ustaleń, mogłoby stanowić podstawę do orzeczenia na jej rzecz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Organy te dopuściły się więc zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów o postępowaniu administracyjnym /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/, które to naruszenia miały wpływ na treść wydanych przez nie decyzji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, uchylił decyzje obu instancji.