Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 13 stycznia 1993 r. orzekł o zwrocie na rzecz Jadwigi K. nieruchomości oznaczonej nr działki 74 o pow. 1.535 m2, która obecnie odpowiada działkom nr 1145/17 o pow. 466 m2 i nr 1145/18 o pow. 1.069 m2, przy czym zobowiązał Jadwigę K. do wpłacenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 26.072.000 zł na konto Urzędu Miasta.
Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - bez wskazania art. 69 tej ustawy oraz ogólnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz. U nr 72 poz. 315/ i art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość została przez Jadwigę K. zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 7 listopada 1980 r. na podstawie art. 6 wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej "pod budownictwo mieszkaniowe na Osiedlu B." i do dnia dzisiejszego nie została w żaden sposób zagospodarowana, porośnięta jest dzikimi krzewami i trawą, w związku z czym stała się ona zbędna na cel określony w akcie notarialnym i z tego względu podlega zwrotowi na rzecz poprzedniej właścicielki za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania.
Odwołania od tej decyzji wnieśli Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa oraz Prezydent Miasta.
Spółdzielnia domagała się uchylenia decyzji z tego względu, iż przedmiotowa nieruchomość "położona jest w południowej części pod pawilonem handlowo-usługowym, oznaczonym na planie realizacyjnym nr 27, zaś pozostała część została przeznaczona pod zieleń i alejki. Powołała się przy tym na plan realizacyjny zatwierdzony dnia 9 czerwca 1979 r., który - zdaniem Spółdzielni - jest aktualny oraz na fakt, że na osiedlu mieszkaniowym buduje się już ostatni blok mieszkalny i właśnie przystępuje się do budowy pawilonu handlowo-usługowego nr 27, o którym była wyżej mowa, na który Spółdzielnia posiada zatwierdzony plan realizacyjny - decyzję "Urzędu Miejskiego z dnia 21 grudnia 1992 r." oraz złożone wnioski o pozwolenie na budowę.
Dodatkowo Spółdzielnia wyjaśniła, że teren, o który w sprawie chodzi, został skomunalizowany decyzjami Wojewody z dnia 8 lipca 1992 r. Prezydent Miasta domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z tego względu, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę pawilonów handlowo-usługowych dla potrzeb osiedla, co zgodne jest z celem zakupu nieruchomości, w trybie wyżej przedstawionym.
Wojewoda decyzją z dnia 27 maja 1993 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż zdaniem Wojewody nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki ją zakupiono.
W podstawie prawnej decyzji Wojewoda powołał art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 69 cyt. już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zwrócił uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowano pogląd, że o dalszej niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przesądza ważna decyzja o lokalizacji inwestycji, konkretyzująca cel i realność jego realizacji, choćby nieruchomość wywłaszczona nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa dysponuje ważną decyzją lokalizacyjną z dnia 5 stycznia 1991 r. oraz zatwierdzonym planem realizacyjnym decyzją z dnia 21 grudnia 1992 r. dla pawilonu handlowego.
Tę decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jadwiga K. domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zwróciła uwagę, że wniosek o zwrot nieruchomości złożyła w 1990 r., co niewątpliwie przyśpieszyło wydanie decyzji o lokalizacji pawilonu i zatwierdzeniu planu realizacyjnego /w 1991 r. i w 1992 r./, a więc już po złożeniu wniosku, dlatego jej wniosek był załatwiony "z naruszeniem art. 35 par. 3 Kpa. Zarzuciła. że poprzednio teren, o który w sprawie chodzi, przeznaczony był na trawnik i chodnik, a następnie już po złożeniu wniosku o jego zwrot, przeznaczono w planie ten teren pod budowę pawilonu handlowego dla prywatnego inwestora. Skarżąca stwierdziła, że spółdzielnia nie posiada tego terenu w wieczystym użytkowaniu, nie może się więc wykazać prawem do dysponowania nim. Poza tym skarżąca uważa za bezpodstawne powoływanie się w decyzji na wyroki NSA, a nie przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Bezspornym jest w sprawie, że Jadwiga K. będąca właścicielką działki oznaczonej w 1980 r. nr 1 o pow. 1.441 m2, sprzedała ją aktem notarialnym z dnia 7 listopada 1980 r. Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "pod budownictwo mieszkaniowe na Osiedlu B."
Aktualnie działka nosi oznaczenie dz. nr 74.
Z notatek służbowych z dnia 13 lipca 1992 r., z dnia 9 listopada 1992 r. i znajdujących się na karcie 82 /bez daty/, sporządzonych na przedmiotowej działce, jednoznacznie i zgodnie wynika, że przynajmniej do stycznia 1993 r. /data wydania decyzji I instancji o zwrocie nieruchomości/ przedmiotowa działka była w ogóle nie użytkowana, zarośnięta trawą i chwastami oraz zdziczałymi drzewami owocowymi, nie ogrodzona, a więc nie wykorzystana przez 13 lat na cel wywłaszczenia, co spowodowało wydanie decyzji I instancji o zwrocie tej nieruchomości poprzedniej właścicielce.
Stwierdzić zatem należy, że od 1980 r. kiedy nieruchomość wywłaszczono, do dnia wydania decyzji I instancji /13 stycznia 1993 r./ i decyzji II instancji /27 maj 1993 r./, tj. przez trzynaście lat nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Już samo to stwierdzenie skłania do przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony wywłaszczeniem.
Pochodząca z dnia 21 grudnia 1992 r. decyzja zatwierdzająca "pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem (...) dla pawilonu handlowo-usługowego nr 27 /budynki handlowe nr 1, 2, 3, 4 i 5/ na terenie położonym przy ulicy T. na Oś. B., Nr ewid. gruntów (...) w granicach oznaczonych na załączniku graficznym kolorem i literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J" powinna być oceniona przez Wojewodę w ponownym postępowaniu przy uwzględnieniu uwag:
1/ przy omawianej decyzji brak załącznika wykropkowanego w treści decyzji, nie wiadomo więc co ten załącznik zawiera, 2/ nie wiadomo na jakiej działce ma być pawilon posadowiony, gdyż numery ewidencyjne działki wykropkowano w treści decyzji, co wynika bez wątpienia z powyższego cytatu z decyzji.
Przy ocenie powyższej decyzji należy też wziąć pod uwagę, że Spółdzielnia Mieszkaniowa, na wniosek której wydano przedmiotową decyzję, nie posiada prawa dysponowania przedmiotowym terenem, gdyż w aktach brak dowodu na to, że Spółdzielnia posiada ów teren w wieczystym użytkowaniu /sama spółdzielnia nawet tego nie twierdzi/, ani w swojej dyspozycji. Właścicielem tego gruntu jest nadal Gmina na podstawie znajdującej się w aktach decyzji komunalizacyjnej.
W aktach brak dowodu /poza gołosłownymi twierdzeniami Spółdzielni/, że Spółdzielnia w terminie jednego roku wystąpiła o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego na przedmiotowej działce /art. 21 ust. 4 prawa budowlanego/. Przedmiotowa działka liczy 1.535 m2, co stanowi relatywnie dużą powierzchnię. Stosownie do przepisu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegać zwrotowi może także część nieruchomości. Gdyby więc uściślono na jakiej części działki zatwierdzono plan realizacyjny dla pawilonu handlowego nr 27 i oceniono, że decyzja o zatwierdzeniu tego planu nie utraciła ważności, należałoby rozważyć, czy na rzecz skarżącej powinna być zwrócona cała wywłaszczona nieruchomość, czy też jej część, przy uwzględnieniu również treści art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/, który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił, albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę.
Należy też zbadać, czy wskazanie lokalizacyjne z dnia 30 lipca 1990 r. na budowę piwiarni na przedmiotowej działce dla prywatnego inwestora zachowało ważność, biorąc pod uwagę, że teren o który w sprawie chodzi należy do Gminy, a nie do Spółdzielni Mieszkaniowej i że skarżąca również chce wybudować na tym terenie pawilon handlowy, zgodnie z miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, przewidującego dla tego terenu usługi podstawowe i ponadpodstawowe handlu i rzemiosła, projektowane pawilony 1 i 2 kondygnacyjne.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że podstawowym dowodem dla uznania, że nieruchomość jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może być tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która to decyzja konkretyzuje zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie /por. wyrok z dnia 2 marca 1987 r. IV SA 970/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 21/.
Decyzja ta jednak powinna podlegać ocenie organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Niebagatelną sprawą będzie tu porównanie daty wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego czy o lokalizacji z datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Coraz częściej bowiem dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez byłego jej właściciela powoduje taką reakcję organów i dysponentów faktycznych nieruchomości, że zostają dopiero po złożeniu takiego wniosku wydawane decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, decyzje o lokalizacji lub pozwolenia na budowę, co praktycznie niweczy uprawnienia płynące z art. 69 ust. 1 cyt. ustawy. Decyzje te z reguły nie zostają doręczone poprzedniemu właścicielowi.
Tymczasem od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich wydawanych w sprawie tej nieruchomości orzeczeń, gdyż toczące się postępowanie administracyjne w tych sprawach dotyczy oczywiście jego interesu prawnego /art. 28 Kpa/. Po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ orzekający w sprawie musi liczyć się z zasadami ustalonymi w rozdziale 2 Kpa, a w szczególności należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw o obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - /art. 9 Kpa/ oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 Kpa/. Organy administracji obowiązane są tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa /art. 8 Kpa/.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 7/94 słusznie podkreślił, że sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości prowadzone na podstawie art. 69 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinny być prowadzone również w aspekcie art. 7 Konstytucji, którym to przepisem zagwarantowano ochronę własności osobistej obywateli, wprowadzając zasadę, że wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko w interesie publicznym i za słusznym odszkodowaniem.
Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w sprawie III ARN 33/93 w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej jego wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Zgodnie z tymi zasadami, przepis art. 69 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinien być traktowany jako ustalający ogólną zasadę powinności zwrotu niegdyś wywłaszczonych, a do dziś nie zagospodarowanych, nieruchomości. Nie podlega zaś zwrotowi tylko wówczas, gdy jest w dalszym ciągu niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że możliwość manewrowania przez administrację określeniem tego celu, jego ogólnikowość lub zmienność nie byłaby zgodna z wyraźnymi intencjami ustawodawcy.
Należy tu również uwzględnić wnioski płynące ze stanowiska Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 49/93, w której wyraźnie stwierdzono, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że bezwzględnie wymaga on ograniczenia uprawnienia indywidualnych obywateli, a już szczególnie wówczas, gdy sprawa dotyczy chronionego przez Konstytucję prawa własności.
Stąd w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość przez 14 lat nie została w ogóle wykorzystana na cel wywłaszczenia, zaś złożony w dniu 21 sierpnia 1990 r. wniosek poprzedniej właścicielki o jej zwrot, spowodował wniosek Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z 1992 roku o zatwierdzenie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla pawilonu nr 27 na Osiedlu.
Mając na uwadze powyższe uchylono zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 207 par. 2 pkt 1 i 2 Kpa.