Uzasadnienie
Rada Miejska w O. Ś. wydała w dniu 14 kwietnia 1993 r. uchwałę nr L. II/335/93 w sprawie ewidencjonowania dostawców złomu metali nieżelaznych. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 40 ust. 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.. U. Nr 16 poz. 95 ze zm., cyt. dalej jako u. s. t./ oraz stwierdzono na wstępie, że uchwałę podjęto, "mając na uwadze rozpowszechnienie na terenie gminy O. niebezpiecznego dla zdrowia, życia i porządku publicznego zjawiska w postaci kradzieży materiału, wyrobów i urządzeń wykonanych z metali nieżelaznych".
W par. 1 uchwały postanowiono, że podmioty gospodarcze oraz osoby fizyczne prowadzące skup złomu metali nieżelaznych na terenie gminy O. zobowiązuje się do prowadzenia ewidencji dostawców złomu. Paragraf 2 określa elementy składowe ewidencji, a par. 3 przewiduje, że w razie niepodania danych do ewidencji prowadzący skup odmawia zawarcia umowy i przyjęcia złomu, uzasadniając tę odmowę zabezpieczeniem się przed odpowiedzialnością karną i cywilną. W par. 4 przewidziano obowiązek zawiadomienia organów ścigania o podejrzeniu, że złom pochodzi z przestępstwa, a par. 5 stanowi, że za nieprzestrzeganie postanowień uchwały grozi kara grzywny w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach oraz odpowiedzialność przewidziana w ustawie karnej skarbowej. Pozostałe przepisy dotyczą kwestii wykonania uchwały, jej ogłoszenia i wejścia w życie.
Uchwałę tę zakwestionował Wojewoda (...), który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 1993 r. nr Or. P. IV-0914/58/93 stwierdził jej nieważność. W ocenie Wojewody ustawa nie uprawnia Rady do podjęcia takiej uchwały. Wojewoda wskazuje, że ustawą z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustawy o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 107 poz. 460/ został wprowadzony obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie przetwórstwa i obrotu metalami nieżelaznymi. W konsekwencji tej regulacji, na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ upoważniony do określania warunków wykonywania działalności jest organ koncesyjny. Wojewoda powołuje się również na komunikat Ministerstwa Przemysłu i Handlu, z którego wynika, że "wprowadzenie koncesjonowania przetwórstwa i obrotu metalami nieżelaznymi wynika z faktu występowania nagminnego zjawiska kradzieży kabli teletechnicznych, maszyn i urządzeń wykonywanych z metali nieżelaznych". W komunikacie tym powiedziano, że składający wniosek o koncesję ma obowiązek oświadczyć, iż ewidencjonuje źródła pochodzenia złomu metali nieżelaznych i ich stopów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości /Dz.U. nr 10 poz. 35 ze zm./.
Na rozstrzygnięcie to Prezydent Miasta O. Ś. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Skarga została wniesiona na podstawie wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej w O. Ś. z dnia 18 czerwca 1993 r. nr L. IV/357/93. Gmina uważa, że zakwestionowana uchwała dotyczy zakresu nie uregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, mogła być zatem podjęta w trybie art. 40 ust. 3 u. s. t. Dokonując wykładni tego przepisu, Gmina zwraca uwagę, że przepis posługuje się zwrotem: "w zakresie nie uregulowanym", a nie zwrotem "w sprawach nie uregulowanych". Skoro przepis będący podstawą wydania przez organy samorządu terytorialnego gminnych przepisów porządkowych dopuszcza właściwość legislacyjną gminy poza zakresem, który nie został uregulowany ustawowo, to Gmina nie zgadza się z argumentacją Wojewody, że zakres problematyki zakwestionowanej uchwały "został uregulowany w odrębnej ustawie". Twierdzi, że art. 20 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy o działalności gospodarczej stwarza tylko kompetencję do zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia określonych informacji i dokumentów /"organ może zobowiązać"/, same zaś te przepisy nie formułują obowiązku. Czyni to właśnie zakwestionowana uchwała. Gmina podnosi również, że Minister do chwili obecnej nie wydał rozporządzenia, które ma określać rodzaje dokumentów i informacji, jakich może żądać organ koncesyjny. Strona skarżąca uważa, że komunikat Ministra Przemysłu i Handlu, powołany przez organ nadzoru, nie ma mocy normatywnej. Jej zdaniem "art. 20 ust. 3 ustawy o działalności gospodarczej jest bardzo skąpym nośnikiem informacji i sygnalizuje ona co najwyżej możliwości dowodowe na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej". Dodaje, że z treści komunikatu wynika, iż przyjmując "oświadczenie" od osób ubiegających się o koncesję, Ministerstwo informuje, że zakres oświadczenia dotyczącego ewidencjonowania operacji gospodarczych przez podmioty trudniące się obrotem materiałami nieżelaznymi ma być "zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15.
- 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości". Jest to zakres znacznie mniejszy, niż wynika to z zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w O. W szczególności z rozporządzenia nie wynika obowiązek odnotowania źródeł, z których dostawca uzyskał zbywane metale. Rozporządzenie to służy innym celom: fiskalno-podatkowym. W końcowym fragmencie skargi Gmina powołuje się na orzecznictwo NSA w omawianej kwestii.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Nie uznaje on zarzutu błędnej interpretacji art. 40 ust. 3 u. s. t. Uważa, że jeżeli przepis stanowi, iż rada gminy może wydawać przepisy porządkowe "w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach", to zmiana przez skarżącą tego określenia na: "poza zakresem, który nie został uregulowany ustawowo", jest nazbyt subiektywnym i niejasnym zabiegiem interpretacyjnym.
Jego zdaniem, przepisy ustawy o działalności gospodarczej wystarczająco regulują zakres, o którym mowa w kwestionowanej uchwale, a określenie: "organ może zobowiązać" należy rozważać tylko w kategoriach obowiązku, jeżeli wymaga tego wzgląd na ochronę szczególnie cennych wartości społecznych.
Zakresu tego dotyczy także przepis par. 7 ust. 1 lit. "a" cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości. O tych regulacjach prawnych podmioty gospodarcze zostały poinformowane za pomocą wymienionego wyżej komunikatu. Wojewoda zaznacza również, że w świetle znowelizowanej ustawy o działalności gospodarczej orzeczenie NSA, o którym mowa w skardze, nie jest już aktualne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. Ś., powołującej się na upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, uznawszy, że została ona wydana niezgodnie z tymi przepisami. Wymienione ustępy art. 40 u. s. t. stanowią szczególną podstawę do wydawania przez rady gmin specjalnego /wyjątkowego/ rodzaju przepisów prawnych /"przepisów porządkowych"/, wymagającą realizacji dwóch warunków: 1/ wydania przepisów "w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących" oraz 2/ niezbędności tych przepisów dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego /art. 40 ust. 3/. Ponadto art. 40 ust. 4 tej ustawy pozwala na wprowadzenie w przepisach porządkowych kar grzywny za ich naruszenie. Wymienione warunki podkreślają wyjątkowość całego upoważnienia i nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
Ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody powinna polegać na odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miejska w O. Ś. dochowała wymienionych warunków i czy nie rozszerzyła nadmiernie ich interpretacji.
Rozważając pierwszy warunek, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cytowana ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, znowelizowana ustawą z dnia 16 października 1991 r. /Dz.U. nr 107 poz. 460/, wprowadza obowiązek koncesjonowania przetwórstwa metali nieżelaznych i obrotu nimi /art. 11 ust. 1 pkt 2a/. Obowiązek ten został wprowadzony zapewne w celu ograniczenia rozszerzającego się zjawiska kradzieży kabli sygnalizacji i trakcji kolejowej, miedzianych kabli telekomunikacyjnych itp. oraz w celu zdyscyplinowania podmiotów gospodarczych w obliczu tego zjawiska. Przez wprowadzenie tego obowiązku rozciągnięte zostały na dziedzinę przetwórstwa metali nieżelaznych i obrotu nimi poszczególne przepisy ustawy dotyczące koncesjonowania działalności gospodarczej i przepisy ogólne. Należy do nich zwłaszcza art. 20 tej ustawy, formułujący warunki wydania koncesji. Wprowadzenie niektórych z tych warunków jest uzależnione od uznania organu koncesyjnego w konkretnej sprawie /art. 20 ust. 3 i 4a/, a samo wydanie koncesji nie jest bezpośrednim następstwem spełnienia tych warunków, lecz zależy również od uznania organu koncesyjnego. Ponadto art. 20 ust. 3a tej ustawy zawiera upoważnienie dla właściwego Ministra; może on w drodze rozporządzenia określić rodzaje dokumentów i zakres informacji, do których przedstawienia może być zobowiązany wnioskodawca, aby uprawdopodobnić, że spełni warunki wykonywania działalności gospodarczej, jakie będą określone w koncesji lub wynikają z odrębnych przepisów. W odniesieniu do obrotu metalami nieżelaznymi rozporządzenie takie nie zostało wydane.
Na tej podstawie rysuje się zakres regulacji ustawowej dotyczącej przetwórstwa metali nieżelaznych i obrotu nimi, mającej na celu zabezpieczenie przed nie kontrolowanym obrotem tymi metalami. Wprowadza ona koncesjonowanie tej działalności, określa warunki i tryb udzielania koncesji, ustala właściwość organów koncesyjnych, wyposaża je w dość szerokie uznanie administracyjne, wprowadza zasady cofania i ograniczania koncesji. Niektóre obowiązki podmiotu ubiegającego się o koncesję wynikają z samej ustawy, inne mogą być określone przez organ koncesyjny już w konkretnej decyzji, w każdej sprawie osobno, w ramach uznania administracyjnego.
Tymczasem zakres regulacji zawartej w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale Rady Miejskiej w O. Ś. jest inny, choć cel, jaki ma ona spełniać, jest podobny. W uchwale tej został na podstawie art. 40 ust. 3 u. s. t. wprowadzony, w stosunku do wszystkich podmiotów gospodarczych i osób fizycznych prowadzących skup złomu metali nieżelaznych, obowiązek ewidencjonowania dostawców złomu, a także źródeł jego pochodzenia. Ten generalnie wprowadzony obowiązek nie jest w uchwale w żaden sposób połączony z warunkami lub elementami koncesjonowania przetwórstwa metali nieżelaznych i obrotu nimi i po prostu nie dotyczy zagadnienia koncesji. Rada Miejska nie wkracza w ten sposób w zakres kompetencji organu koncesyjnego ani w żadnym razie nie uzupełnia i nie modyfikuje warunków uzyskania koncesji uregulowanych w ustawie o działalności gospodarczej, odnosząc się do tych wszystkich podmiotów, które koncesje już uzyskały. Sama ta ustawa zresztą nie przewiduje ewidencjonowania dostawców złomu metali nieżelaznych jako warunku uzyskania koncesji na tego rodzaju działalność. Co więcej, nawet gdyby Minister, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 20 ust. 3a omawianej ustawy, wydał odpowiednie rozporządzenie i postanowiłby w nim, że wnioskodawca może być zobowiązany do prowadzenia ewidencji, to i tak konkretny obowiązek jej prowadzenia musiałby - zgodnie z ustawą - wynikać z samej koncesji, będącej aktem indywidualnym.
Dla takiej oceny sytuacji nie ma znaczenia fakt, że - jak wynika z materiału sprawy - Ministerstwo Przemysłu wydało "komunikat" nakazujący dołączenie do podania o koncesję "oświadczenia, że skupujący ewidencjonuje źródło pochodzenia złomu metali nieżelaznych i ich stopów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15.
- 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości". Jest tak z kilku powodów. Po pierwsze, komunikat ten nie jest aktem powszechnie obowiązującym /źródłem prawa/ i nie może być brany pod uwagę przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie, czy rada działała "w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących". Po drugie, wskazane w komunikacie rozporządzenie dotyczy ewidencji prowadzonej do celów rachunkowo-podatkowych. Zasady prowadzenia tej ewidencji i jej elementy nie pozwalają spełnić celów, które leżały zarówno u podstaw wprowadzenia koncesjonowania obrotu metalami nieżelaznymi, jak i u podstaw omawianej uchwały. Po trzecie wreszcie, komunikat, o którym mowa, wprowadza tylko warunek oświadczenia o prowadzeniu ewidencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zatem uznał, że Rada Miejska w O. Ś., wydając swoją uchwałę, nie działała w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i tym samym nie naruszyła pierwszego z warunków wydawania przepisów porządkowych. Sąd zajął tu stanowisko, że celem ustawodawcy redagującego przepis art. 40 ust. 3 u. s. t. było przede wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez rady gmin. Nie wynika z tego pozbawienie rad możliwości uzupełnienia tych aktów tam, gdzie nie sięgają one swoim zakresem. Charakterystyczne jest tu użycie przez ustawodawcę właśnie słowa "zakres", mającego swoją wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych jest możliwe. Należy podkreślić, że przed nadmiernym korzystaniem z tej możliwości przez rady zabezpiecza wystarczająco drugi, bardzo zwężający warunek, przewidziany w art. 40 ust. 3 u. s. t.
Analizując ten właśnie warunek wydawania przepisów porządkowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może budzić wątpliwości to, iż uchwała Rady Miejskiej w O. Ś. miała na celu "ochronę życia lub zdrowia obywateli", a zwłaszcza "bezpieczeństwo publiczne", skoro rzeczą nagminną stały się ostatnio kradzieże kabli sygnalizacji kolejowej, kabli telekomunikacyjnych itp.
Sąd podziela tezę sformułowaną w wyroku z dnia 28 sierpnia 1991 r. /SA/Ka 525/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 78/ głoszącą, że "życie i zdrowie człowieka mogą być zagrożone - w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy (...) o samorządzie terytorialnym - (...) nie tylko działaniami bezpośrednimi, ale również pośrednio przez stworzenie realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie poszczególnego człowieka na uszkodzenie ciała, trwałe kalectwo lub śmierć". Jednocześnie Sąd uznał, że wydanie takiej uchwały było "niezbędne" dla tej ochrony, gdyż kradzieże instalacji nasilają się, a samo wprowadzenie koncesjonowania skupu i przetwarzania metali nieżelaznych bez dostatecznych instrumentów zapobiegających temu zjawisku nie wystarcza.
Naczelny Sąd Administracyjny zatem uznał, że uchwała Rady Miejskiej w O. Ś. nie naruszyła art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada nie przekroczyła wprowadzonego tam upoważnienia i nie dokonała jego rozszerzającej wykładni. Uchwała ta jest również zgodna z innymi przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Wojewoda (...), stwierdzając nieważność uchwały, błędnie zinterpretował art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, a tym samym naruszył art. 91 ust. 1 tej ustawy, przewidujący, że jest nieważna /a więc podlegająca stwierdzeniu nieważności/ tylko uchwała sprzeczna z prawem.
Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło prawo, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił je na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa.